丁志钢

　　
　　摘 要：可持续发展是人类进化和物种延续的内在要求。可持续发展战略是日趋觉醒的社会主体的理智抉择，它力图达到既不停止社会发展进程，又能够最大限度地延长人类生存时间的理想境界。随着低碳经济概念日益深入人心，环保执法力度正明显加大。但是，污染和破坏环境的行为还较普遍，环境保护法制化尚待时日。因此，必须加强法制建设，促进可持续发展战略的实施。
　　关键词:可持续发展 低碳经济 法制建设
　　1. 一个新的发展观——可持续发展
　　发展是硬道理。但是工业革命以来，由于科学技术的迅猛发展，人类正大规模地改造着周围的环境。随着人类经济活动的不断发展，造成了资源毁坏和枯竭，环境退化，自然界的平衡受到严重扰乱，水、空气、土壤和生物的污染达到了惊人的程度。
　　走可持续发展之路，是针对遍布全球且愈演愈烈的环境问题，人类在采用了各种科学技术手段也未能根本奏效的情况下，对自身几千年以来，特别是工业革命以来走过的发展道路进行反思所得出的结论。《寂静的春天》、《人类环境宣言》、《增长的极限》、《我们共同的未来》、《里约宣言》等等，都是人类反思的里程碑。
　　当前，把走可持续发展道路作为21世纪人类社会发展的主题，已在全世界范围内得到共识。可持续发展是指：“既满足当代人发展的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。”具体地讲，就是在经济和社会发展的同时，采取保护环境和合理开发与利用自然资源的方针，实现经济、社会与环境的协调发展，为人类提供包括适宜的环境质量在内的物质文明和精神文明。同时，还要考虑把局部利益和整体利益、眼前利益和长远利益结合起来。
　　2. 中国可持续发展战略的实施
　　中国是一个发展中国家，人口基数大、底子薄，人均资源相对短缺，经济发展和科技水平与发达国家相比还较落后。在推进工业化过程中，环境污染日趋严重，而且受所处地质和自然条件影响，生态环境尤为脆弱。因此，实施可持续发展战略，仍是我们推进社会主义现代化建设中必须十分明确的基本准则。
　　20世纪80年代，科学家们在分析研究了中国的具体国情后强调指出：中国不得不寻求一种与外国不同的、非传统的现代化发展模式。其核心思想就是实行以下体系：（1）低度消耗资源的生产体系；（2）适度消费的生活体系；（3）使经济持续稳定增长、经济效益不断提高的经济体系；（4）保证效率与公平的社会体系；（5）不断创新、充分吸收新技术、新工艺、新方法的适用技术体系；（6）促进与世界市场紧密联系的、更加开放的贸易与非贸易的国际经济体系；（7）合理开发利用资源，防止污染，保护生态平衡。
　　从1989年起，中国积极参与联合国环境与发展大会（UNCED）的各项工作；1992年里约会议后，中共中央、国务院批准的《中国环境与发展十大对策》正式发表，明确了中国“实施可持续发展战略”。
　　1994年3月，《中国21世纪议程》公布，这是全球第一部国家级的《21世纪议程》，把可持续发展原则贯穿到各个方案领域。《中国21世纪议程》阐明了中国可持续发展的战略和对策，成为我国制定国民经济和社会发展中长期计划的一个指导性文件。《中国21世纪议程》从可持续发展战略的基本原则和中国的国情出发，将可持续发展的基本任务与可持续发展的能力建设结合起来，提出了促进中国经济、社会、环境相互协调的战略目标：（1）在保持经济快速增长的同时，依靠科技进步和提高劳动者素质，不断改善发展的质量；（2）促进社会的发展与全面进步，建立可持续发展的社会基础；（3）控制环境污染，改善生态环境，保护可持续利用的资源基础；（4）逐步建立国家可持续发展的政策、法律体系，建立促进可持续发展的综合决策机制和协调管理机制。
　　近年来，低碳经济概念日益深入人心，“中国2010年上海世博会”就是以低碳经济为理念，实施可持续发展的最好例证。
　　3. 法制建设是可持续发展的重要保障
　　可持续发展的法制建设是可持续发展战略定型化、法制化的途径，是把可持续发展战略付诸实施的重要保障。联合国《21世纪议程》指出：“为了有效地将环境与发展纳入每个国家的政策和实践中，必须发展和执行综合的、可实施的、有效的并且是建立在周全的社会、生态和科学原则基础上的法律和法规。” 《中国21世纪议程》指出：“与可持续发展有关的立法是可持续发展战略定型化、法制化的途径；与可持续发展有关法律的实施是把可持续发展战略付诸实施的重要保障。”

　　中国环境保护法律体系的现状。在1989年召开的第二次全国环境保护大会上，国务院正式宣布“环境保护是我国的一项基本国策”，明确了环境保护在我国社会经济发展中的地位。我国的环境保护法经过20多年的建设与实践，现已基本形成了一整套完整的法律体系。主要包括：（1）宪法中有关环境保护的规范；（2）环境保护法；（3）环境保护单行法律；（4）环境保护行政法规；（5）地方性环境法规；（6）环境保护标准；（7）环境保护部门规章。
　　可持续发展需要强有力的法制作保障。世界发达国家的发展历史和我国的经验都证明，如果没有完备的法律作保障，各种社会经济活动将无所遵循，各种违反全社会利益的行为将得不到制止和纠正，不仅不可能建立起可持续发展的经济和社会秩序，反而会出现灾难性的后果。将可持续发展由战略构想变为现实，必须有强有力的法制作保障。这是因为：
　　（1）可持续发展是保持一定增长速度的稳定的发展。它需要一系列有利于坚持改革开放和经济发展的基本政策才能得到长期稳定的有效实施，而法律的稳定性恰恰能够满足政策稳定的基本要求。
　　（2）可持续发展是一种全面的发展。它涉及农业、工业、服务业，还涉及每一产业内部众多的部门；它涉及经济领域，又涉及社会领域和生态领域；它既要求经济上的数量增长，更要求发展所需的质量改善。总之，其有关主体之间的利害关系错综复杂，必须运用法律加以具体规范。
　　（3）可持续发展是一种在竞争中的发展。可持续发展的全面目标无疑具有全社会性和全人类性。但处于当今世界，各类经济主体的运作都必须与市场机制相联系。要在国家、地区和全球范围内建立起能够开展公平竞争的经济秩序和社会秩序，只有通过在相应范围内加强法制才能有效维护。
　　（4）可持续发展在国家范围内是一种受国家宏观调控的发展。要实现可持续发展，必须适当加强国家的宏观调控。只有在相应法律规范的保障下，才能实现调控的目标。
　　（5）可持续发展的实施，需要变革现行的一些政策和做法，这样有可能触动一些人的既得利益。为了推行新的政策，必定要依靠法律的权威性。
　　在21世纪初，中国要初步建立起社会主义的市场经济体制，并在此基础上建立起可持续发展的运行机制，就必须建立相应的可持续发展的法律体系和执法监督体系，它关系到我国改革开放的全局，关系到我国各族人民的根本利益，关系到整个人类社会的共同发展。因此，为了保障可持续发展目标的实现，我国必须高度重视并大力加强可持续发展领域的法制建设，为此：
　　一是必须加强可持续发展的立法工作。
　　可持续发展立法的必要性。一个地区、一个国家、一个民族能否实现可持续发展取决于人们的行为。而人们的行为是否有利于可持续发展，还要有法律进行界定，即制定必要的规范让人们去遵守。如果一个地区的行政责任人，因为决策失误而使本地的某一资源枯竭，不仅当代人的发展受损，而且后代人的发展也受影响。在现行法律中似乎还找不到评判这一行为的规范，而这种行为显然违反了可持续发展原则，由于没有可持续发展的规范就不能作出评判，也就不能追究其责任。如此看来，可持续发展法律规范，不仅可以弥补现行法律的缺陷，还可为追究可持续发展法律责任提供评判标准。

　　
　　法治与人治的根本区别在于其稳定性。可持续发展追求的是远期效益，时间往往是几十年、几百年，甚至上千年，在这么长的时空里，人的衰亡和当权者的更替是很正常的。若随着当权者的更替而改变政策，根本就不可能实现可持续发展。可以说，人治是可持续发展的“大敌”，法治才是根本保障。
　　可持续发展立法的工作目标。在今后几十年内初步建立起可持续发展领域的立法体系，包括加快经济立法，完善环境和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济、人口、社会保障等立法中。研究制定出以提高人口素质为目标的法律，并继续完善人口数量控制的法律；争取在21世纪初建立起符合可持续发展原则的环境法体系；并根据可持续发展原则修订完善现行资源管理法律、法规，并着手研究制定资源综合利用法、节能法、野生动植物保护法、基本农田保护条例等；通过立法促进环境保护产业的可持续发展，尽快研究制定清洁生产法规、清洁能源法规等重要产业的立法；完成实施中国加入的国际条约的国内立法，履行在中国领域承担的国际义务；地方应继续根据国家法律，制定地方环境与发展的配套法规，以完善多层次的可持续发展立法体系。
　　可持续发展立法的长期规划。可持续发展是人类对发展的最新总结和认识，是一种长期的荫及子孙后代的发展模式，我们应该而且必须走可持续发展道路。否则，我国的自然资源就要逐渐耗尽，环境就要被污染得使人们无法生存。为了解决这一系列问题，关键是要制定一整套适合我国国情的可持续发展立法体系的长期规划。可持续发展立法体系应该包括以下几个部分：（1）建立全面的可持续发展指标体系；（2）制定可持续发展法；（3）建立可持续发展规划实施的监督和审核机制；（4）建立可持续的国民经济统计机制；（5）建立可持续的公众参与机制；（6）建立可持续发展立法的试点地区和行业。

　　二是必须加强可持续发展法律的实施。
　　可持续发展立法是可持续发展战略和政策定化、法制化的途径，可持续发展立法的实施是把可持续发展战略付诸实现的重要条件。在未来的可持续发展战略中，有关立法和法律法规的实施占重要地位。可持续发展的法律，只有真正地落实，才能实现立法的目标。中国在现行可持续发展法律的实施方面已有一定的基础，但在有些领域还有待于加强和完善。
　　为了实现可持续发展法律的实施目标，在有关行动中应优先考虑以下方面：（1）研究可持续发展法律实施中存在的问题，建立健全法律实施的理论体系，探求法律实施的有效办法和途径；（2）加强可持续发展法律的宣传和教育，提高全社会的法律和环境意识以及可持续发展意识；（3）加强可持续发展法律的执法队伍建设，提高实际执法能力；（4）司法机关和行政执法机关要严格执行可持续发展的法律；（5）扩大公众和社会团体在法律实施中的作用；（6）建立健全可持续发展领域法律实施的监督体制；（7）扩大可持续发展领域法律实施中的国际合作。
4. 加强法制建设，任重而道远
　　一要研究可持续发展领域的立法，并根据研究结果制定行动计划。加强法制科学研究和教育，推动可持续发展领域的立法理论建设，为可持续发展领域的立法提供科学的行动指南。要继续开展立法研究，协调现有法律法规的关系，重点对环境、资源、能源、产业等领域的立法进行审查；要在统一指导下对现行地方可持续发展的立法进行审查；建议在有关立法中规定建立“可持续发展报告书制度”；要根据调查结果，分别制定国家和地方方案，完善有关可持续发展立法的计划、方案和措施。
　　二要严格环境管理措施，切实贯彻“污染者负担”原则。我国的环境保护法律法规由于弹性太大以及执法不严，环境状况在整体上仍呈恶化趋势，需要在立法上细化环境保护法律法规，特别是加大污染治理的力度；改革排污收费制度，将目前的低于污染治理费用变为略高于治理费用，将单因子收费变为多因子收费，将排污费的部分有偿使用变为全部有偿使用。
　　三要建立健全环境标志制度。我国于1993年公布了环境标志图形，1994年5月中国环境标志认证委员会在北京成立。为了使环境标志的管理规范化、制度化，维护企业和消费者的权益，确保环境标志的真实性、可行性和权威性，把有利于环保的我国产品推向国际市场，国家应尽快制定环境标志管理条例。对环境标志的申请条件、审查标准和程序、使用要求和期限、管理机构、法律责任等作出规定，并制定具体实施办法。
　　四要建立环境税收机制。从长远角度看，环境税收体制将促进资源的合理利用，可以解决政府的收支问题，促进贸易与环境的协调发展，对国家和企业都有利。因此，我国可借鉴国外成功经验，并征收污染物排放税、环境服务税、污染产品税、生态环境税等。
　　五要加强对外资和引进项目的环境管理，严禁污染越境转移。完善我国控制入境污染的环境法律框架，协调各法律法规之间的矛盾，增强可操作性；加强执法队伍建设；为防止污染密集型产业入境，在审批外商投资项目时必须注意环境因素，争取采用其母国标准；严禁在审批项目时简化甚至取消有关环保的审批程序，任意降低环保标准，免征排污费等行为。
　　当前，把走可持续发展道路作为21世纪人类社会发展的主题，已在全世界范围内得到共识。可持续发展战略是人类对发展的最新总结和认识，是一种长期的荫及子孙后代的发展模式，是人类进化和物种延续的内在要求。我们应该而且必须走可持续发展道路。
　　可持续发展立法是可持续发展战略和政策定型化、法制化的途径，可持续发展立法的实施是把可持续发展战略付诸实现的重要条件。为了保障可持续发展目标的实现，我国必须高度重视并大力加强可持续发展领域的法制建设。在当前低碳经济概念持续升温的历史背景下，必须加强法制建设，促进可持续发展战略的实施。
　

　（作者：上海市绿化和市容管理局环卫管理处副主任科员）
（本文配图/刘维光）