邢益民
　城市管理综合执法作为我国行政执法的一个特殊模式，其在进行行政处罚时同一般行政执法一样，必然会遇到对行政相对人主体性质认定的问题。对于行政执法而言，不论是简易程序行政处罚还是一般程序行政处罚，对于行政相对人主体性质的认定都将直接影响到整个行政案件的处罚是否正确、合法的问题。一旦在城市管理综合执法行政处罚中，对行政相对人主体性质认定错误，那么极有可能会导致执法违法的情况发生，乃至行政败诉情况的出现。因此，行政相对人主体性质的认定对城市管理综合执法行政处罚的正确与否有着重要的现实意义。笔者拟对城市管理综合执法中行政相对人主体性质的认定进行探讨、分析，旨在使得城市管理综合执法机关能够正确认定行政相对人主体性质，正确处理城市管理综合执法行政案件，更好地依法行政。
　在城市管理综合执法的行政处罚中，首要的问题是确认处罚当事人即行政相对人，同时还要对行政相对人的主体性质进行认定，这是进行行政处罚的先决条件。本文仅仅针对行政相对人主体性质的认定问题进行探讨和分析，对于处罚当事人的认定在本文中不做探讨。
　一、行政相对人主体性质的分类
　在城市管理综合执法行政处罚中行政相对人主体性质的分类方法大致有两种。
　（一）三分法
　依据《行政处罚法》第三条的规定可以将行政相对人主体性质分为公民、法人、其他组织三类。
　1．公民
　公民是指具有行政责任能力的自然人。何谓具有行政责任能力的自然人？依据《行政处罚法》第二十五条和第二十六条的规定，所谓具有行政责任能力的自然人是指年满14周岁，能够正确辨认和控制自己行为的自然人。对于未满14周岁的人和不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人应当排除在外，不能对其进行行政处罚。此处有一个特例应当说明一下，对于病理性醉酒者，由于其已经醉酒不能正确辨认和控制自己的行为，此时应当如何对待？通常，法学界将醉酒的行为，称之为自陷行为。也就是说，行为人在能够控制自己行为时放任自己醉酒状态的发生，可以认定为是一种故意。因此，对于醉酒者的行为其应当自行负责，不论其醉酒是生理性醉酒还是病理性醉酒。故对于不能辨认和控制自己行为的醉酒者，应当认定其为具有行政责任能力的自然人。
　2．法人
　法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利、承担民事义务的组织。我国民法通则将法人分为两类：一是企业法人；二是机关事业单位和社会团体法人，又称为非企业法人。何谓企业法人？企业法人是指以营利为目的、独立从事商品生产和经营活动的经济组织。依照民法通则第41条和其他法律的规定，我国的企业法人分为全民所有制企业法人、集体所有制企业法人、私营企业法人以及中外合资经营企业法人、中外合作经营企业法人和外资企业法人等。随着《公司法》的颁布，企业法人又主要被分为公司法人和非公司法人。但是，值得注意的是这里的法人均指依法经工商行政管理机关核准登记，取得中国法人资格的法人，如果该企业或是组织未经核准登记其依然不能称之为法人。
　3．其他组织
　除了公民和法人以外的其他组织均被此种分类方法称之为其他组织。比如分公司、公司的分支机构、行业协会，等等。
　（二）两分法
　城市管理综合执法行政处罚执法实践中通常将行政相对人的主体性质分为1、个人、单位两类。
　城市管理综合执法实践中，在进行行政处罚时的处罚依据往往不将行政相对人的主体性质划分为公民、法人和其他组织，而是将行政相对人的主体性质划分为个人和单位。比如，《上海市市容环境卫生管理条例》第二十八条规定，对于违反该条第一款第（四）、（五）项规定的，对于个人处以二百元以下罚款，对于单位处以三百元以上三千元以下罚款。《北京市市容环境卫生条例》第五十八条规定违反该条第一、二款规定的，对个人处以50元以上200元以下罚款，对于单位处以2000元以上20000元以下罚款。特別是有些城市的听证程序更是规定了对于个人和对于单位的罚款听证起点金额有较大的不同。
　对于城市管理综合执法实践来说，一般将《行政处罚法》中规定的公民划分为个人一类，而将法人和其他组织划分为单位一类。当然这只是一般情况下的划分，对于有些看似具有单位性质的组织在理论和实践上都是应当作为公民或个人来进行定性处罚，笔者将在下面进行详细的论述。 　     二、行政相对人主体性质的认定
　如何才能正确认定行政相对人的主体性质？笔者认为，要正确认定行政相对人的主体性质，就必须结合执法实际情况和相关法律法规以及有关法律解释来综合考虑，并不是说根据行政相对人所具有的表面主体性质就可以进行认定的。
　（一）公民、个人主体性质的认定
　在城市管理综合执法实践中，执法人员一般认为对于行政相对人主体性质为公民或是个人的认定不会出现差错。其实，在城市管理综合执法行政处罚中最容易出现行政相对人主体性质认定差错的就是行政相对人主体性质应当为公民或是个人的认定。在这一类别主体性质认定中，执法人员一般不会将行政相对人为自然人的认定为单位性质，但是往往会将应当认定为公民或个人性质的一些组织认定为单位。为什么会出现如此情况？笔者前面对于行政相对人主体性质的分类已经进行了分析，行政相对人主体性质为单位的分类中笔者谈到一般情况下将法人和其他组织都划分为单位性质，然而在执法实践中城市管理综合执法机关通常将除自然人外的一切组织都作为单位性质进行了定性，正是这种执法实践经验性主体性质认定导致了许多应当定性为公民或个人性质进行行政处罚的组织被当作了单位性质进行了处罚。笔者认为有以下几种情况应当认定行政相对人主体性质为公民或是个人。
　1. 个体工商户
　个体工商户是指以个人财产或者家庭财产作为经营资本，依法经核准登记，并在法定的范围内从事非农业经营活动的个体经营者。从此定义上可以看出个体工商户是以其个人或家庭作为经营主体的，在进行行政处罚时应当以公民或个人进行定性处罚。然而，许多城市管理综合执法机关在遇到个体工商户时往往将其作为单位进行定性处罚。为什么说个体工商户应当作为公民或个人性质进行行政处罚？笔者认为就以下两个理由就足以认定个体工商户在行政处罚中应当被定性为公民或个人性质。
　一是《中华人民共和国民法通则》第二章对于公民和自然人的相关法律规定中，第四节就是个体工商户和农村承包经营户。既然个体工商户在《民法通则》中被放在了公民和自然人这一章中进行规范和调整，那么可以肯定在民事法律中个体工商户是一个公民性质。对于行政法律来说并没有哪一个法律法规规定过个体工商户是单位还是个人，因此依据法理学基本原理我们就应当依据其他法律来进行解释，或者依据有权解释机关的解释进行认定。《民法通则》作为我国全国人大制定的法律,其和《行政处罚法》处于同一位阶法律，因此《民法通则》的规定当然适用于行政执法。依据《民法通则》的规定，我们应当认定个体工商户的主体性质是公民或个人。
　二是个体工商户的登记主管机关是工商行政管理机关，因此工商行政管理机关作为登记主管机关对其在行政处罚中的主体性质认定是法理学上的有权解释机关。那么工商行政机关对个体工商户在行政处罚中的主体性质是如何认定的呢？中华人民共和国国家工商总局在工商个字[2001]第177号文的答复中做出了明确规定：对个体工商户当场实施行政处罚，应当按照《中华人民共和国民法通则》第二章第四节的规定，按公民对待。由此可以看出，个体工商户是被国家工商总局认定为公民性质的，也就是说个体工商户在行政处罚中应当定性为公民或个人性质。
　2．个人独资企业
　这里的个人独资企业是指依据《个人独资企业法》在中国境内设立的，由一个自然人投资，财产为投资人个人所有，投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。由于《个人独资企业法》对个人独资企业进行了明确的定义，即自然人投资，自然人自己享受权利和承担无限责任的一个经营实体，其所有经营活动的结果最后都归结为自然人来承担。然而，个人独资企业又不等同于新《公司法》中的一人有限公司。一人有限公司是一个独立公司法人，而个人独资企业并不是一个公司法人，而是一个个人经营实体。同个体工商户一样，个人独资企业在《民法通则》中也被放在了公民和自然人一章中进行规范和调整。因此，在行政处罚中我们应当将个人独资企业也认定为公民或个人性质进行处罚，而不应当将其定性为单位、法人或其他组织。
　3．个人合伙企业
　个人合伙企业是指两个以上公民按照协议，各自提供资金、实物、技术等，合伙经营、共同劳动。这里的合伙不同于企业合伙，仅仅指公民个人合伙。《民法通则》将个人合伙企业也归入了公民和自然人一章进行规范和调整，因此在城市管理综合执法行政处罚中应当将个人合伙企业同个体工商户、个人独资企业一并定性为公民或个人性质。
　综上所述，在城市管理综合执法行政处罚行政相对人主体性质的认定中，对于公民或个人性质的认定不能仅仅依据其有无营业执照或是其表面主体性质进行定性，还要依据现有的法律法规，从有利于行政相对人的角度出发进行综合认定。笔者认为，对于自然人、个体工商户、个人独资企业、个人合伙企业和农村承包经营户都应当将其主体性质认定为公民或是个人，这样才能真正符合《行政处罚法》的立法原意，切实依法行政。
　（二）法人
　法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。依据我国现有法律的规定，法人可以分为企业法人和非企业法人。企业法人是依据《公司法》依法成立的，我国的企业法人只承认两种形式：一是有限责任公司二是股份有限公司。有限责任公司中包括了一人有限公司，对于一人公司我们不能因为该公司是一人投资设立而将其认定为公民或个人性质，应当严格按照《公司法》的规定将其认定为企业法人，直接定性为法人性质。
　对于企业法人的认定，笔者认为非常简单，只要核准行政相对人营业执照上的企业性质一栏进行认定就可以了。如果其营业执照上载明企业性质是有限责任公司或是股份有限公司就可以认定其为企业法人，在行政处罚时按照法人或单位进行定性处罚。
　另外，我国法律规定的法人中除了企业法人外还有非企业法人。非企业法人可以分为三类：机关法人，事业单位法人，社团法人。对于这三种法人的认定笔者认为要明确此三种法人的定义，具体来说：
　1．机关法人
　机关法人是指依法享有国家赋予的行政权力，以国家预算作为独立的活动经费，具有法人地位的中央和地方各级国家机关。机关法人相当于西方国家所谓的公法人，它们因行使职权的需要而享有相应的民事权利能力和民事行为能力，因而也是一种民事主体。机关法人的基本特征是：（1）主要从事国家行政管理活动。（2）具有相应的民事权利能力和民事行为能力。（3）有独立的经费。（4）依照法律或行政命令成立，不需要进行核准登记程序即可取得机关法人资格。
　2．事业单位法人
　事业单位法人是指从事非营利性的、社会公益事业的各类法人，如从事文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等公益事业的单位。
　3．社团法人
　社团法人是指由自然人或法人自愿组成，从事社会公益、文学艺术、学术研究、宗教等活动的各类法人。社团包括的范围十分广泛。如人民群众团体、社会公益团体、学术研究团体、文学艺术团体、宗教团体等。
　对于上述三种非企业法人，城市管理综合执法机关在对其进行行政处罚时应当按照法人或单位进行定性处罚。
　（三）其他组织
　对于行政相对人为其他组织的定性就比较复杂，在《民法通则》和《行政处罚法》上都没有明确的规定，这也是城市管理综合执法机关在行政处罚中容易将其他组织的定性与公民或个人的定性发生混淆的原因。那么其他组织在我国法律体系下有无解释呢？最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见第四十条作了规定：民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织。在这个《意见》中最高人民法院对民事诉讼中的其他组织进行了解释。因此，笔者认为在行政处罚中对于其他组织的认定也应当参考该《意见》的解释，综合行政相对人的具体情况进行认定，但是不是完全按照该《意见》的解释进行定性，否则对于个人独资企业和个人合伙企业的主体性质定性将出现偏差。但是我们要从中看到其他组织是具有如下法律特征的：（1）合法成立。“其他组织”必须是根据法律规定的程序和条件成立，法律予以认可的组织。这是某一组织的设立是否获得社会肯定的前提。（2）具有一定的组织机构，即有能够保证该组织正常活动的机构设置。（3）有一定的财产。“其他组织”必须具有能够单独支配，与其经营规模和业务活动的内容、范围相适应的财产。（4）不具有法人资格，在法律上没有取得人格地位。因此，笔者认为在城市管理综合执法行政处罚中对于其他组织可以采用排除法进行认定。即行政相对人除自然人、个体工商户、农村承包经营户、个人独资企业、个人合伙企业、企业法人、机关法人、事业单位法人和社团法人以外，合法成立有一定组织机构和财产，不具备法人资格的组织。比如：律师协会、商贩协会，等等。
　对于上述的其他组织，笔者认为应当按照单位性质进行定性处罚。
　三、对行政相对人主体性质认定的特例
　城市管理综合执法行政处罚中对于行政相对人主体性质的认定中有一个特例应当引起我们的注意。即行政相对人是单位，然而其在违法时还未取得营业执照，但是违法行为是单位行为而引起的。
　此种情况在城市管理综合执法中应该会经常出现，最为常见的情况就是公司装修门面擅自占用道路的违法行为。此时该公司很有可能还未到工商行政管理机关进行注册登记，还未取得营业执照，但是为了公司的开张正在进行先期的装修。此时如果该公司有违法行为，城市管理综合执法机关应当认定其为个人还是单位？笔者认为，由于此时该公司还未领取营业执照，不具备法人的资格，因此该违法行为应当由违法行为人或直接责任人个人自行承担。可能大家认为该行为是受该公司指派而为的，是一个单位行为，应当对该公司按照单位性质进行处罚，而不应当对行为人按个人性质进行处罚，否则对行为人来说是极端不公平的。但是，应当看到此时该公司还未正式成立，在法律上说还不具备作为“人”的资格，既然其还不具备“人”的资格其就不可能承担行政责任，也就不能对一个不具备承担行政责任的“人”进行行政处罚。所以，对于这种违法行为，应当对行为人或直接责任人按照公民或个人性质进行定性处罚。
　如果该公司在行政处罚决定做出之前取得了营业执照，依法成立了公司，能否再按照单位或法人进行定性处罚呢？笔者认为，这是不可以的。因为，该行为在发生时该公司还不具备法人资格，其在当时的行政执法中并没有出现也不可能出现。所以，不论事后其是否取得营业执照，是否具有法人资格，都不影响违法行为发生时的状态，该违法行为依旧应当由行为人或是直接责任人按照公民或个人性质进行处罚。举个最为简单的例子，一名不满14周岁的人行政违法后，按照法律规定不能对其进行行政处罚。但是当他年满14周岁后，同样不能因为其在14周岁前有违法行为而再以他年满14周岁进行处罚。
　综上所述，笔者对城市管理综合执法行政处罚中行政相对人主体性质的认定进行了探讨和分析，对公民、法人、其他组织以及个人、单位主体性质的定性和认定进行了阐述。希望能够使得城市管理综合执法机关正确认定行政相对人主体性质，合法、合理地处理城市管理综合执法行政案件，严格依法行政。

　　(作者：上海市法学学士、法学会会员、上海市徐汇区城市管理监察大队在职法学硕士研究生)