是明芳

    城市管理是现代政府的重要公共职能，是政府工作中一个永恒的主题。城市环境建设和优化，是社会进步和城市文明的重要标志，也是一座城市或一个地区保持可持续发展的基础和后劲。多年来，我区坚持提高经济运行质量和提高城区环境品质“双轮齐转”，环境建设大步推进，城区管理水平不断提高，城区环境面貌发生了根本性的变化，我区首批建成了 “国家卫生区”。不断强化的城区环境建设和管理，取得了良好的环境效益、经济效益和社会效益，为静安的“双高区”（高品位的商业商务区，高品质的生活居住区）建设，作出了积极的贡献。
    但是，作为处于上海中心城核心区域的静安区，在上海加快建设现代化国际大都市、一个龙头四个中心和迎世博，以及静安双高区建设深入推进、人们对环境的要求不断提高等新形势下，静安的城区管理工作面临着新挑战。如何更好地适应新形势、满足新要求、完成新任务，使静安的城区管理和市容环境更上一层楼，是摆在我们面前的新课题，需要我们创新思路去探索和实践。就当前来看，要更好地解决城区管理和环境建设方面许多长期积累下来的深层次问题，进一步提高静安的城区管理和市容环卫水平，需要我们加快转变管理理念、变革管理体制、创新管理机制、改进技术手段。
一、适应新形势，转变管理理念
    先进的管理理念，是提高城区管理水平的前提。城市管理的理念，要不断适应新形势下城市发展变化的本质要求。一座城市尤其是一座国际化的城市至少由五大系统组成：一是实力系统。主要包括经济规模、产业结构、城市功能、生态环境、可持续发展和社会进步等方面内容。二是能力系统。主要包括调动社会资源的能力、管理城市社会的能力和跨文化的管理与控制能力等。三是开放系统。主要指海纳百川、兼收并蓄的包容性怎样。四是潜力系统。有无良好的发展潜力和潜能。五是魅力系统。主要包括品牌认知、形象影响力、文化凝聚力和社会满意度等方面。城市管理涵盖上述城市的五大系统，尤其是市容环卫管理涉及城市魅力系统中的许多要素和组成部分。良好的市容环卫管理，不仅是城市健康发展的要求，更重要的是怎样建设城市独特人文风貌、彰显城市精神的特殊魅力的需要，是城市生活人文化的更深层的价值的实现。建设更加具有亲和力和凝聚力的和谐社会，不断提高老百姓对市容环境的满意度，都需要高水平的环境建设和城区市容环卫管理。
    高水平的环境建设和城区管理，需要我们进一步转变观念，创新城市管理理念。目前，市容环卫管理中存在的一些问题，不在于投入的人力配备不充足、物力资源不丰富、财力资金不雄厚，关键的原因而是在于城区管理的理念没有根本转变。没有新的理念，就不会有新的思路；没有新的思路，就不会有新的目标；没有新的目标，就不会有新的举措。因此，要实现城区管理的新目标，前提是要实现管理理念的新突破，进一步开阔管理的视野，拓展管理的思路，实现城区管理理念的跨越。
    静安区在成功实现国家卫生区创建目标以后，2003年我们适时提出把“迎世博，创优美环境”作为城区管理新的目标和抓手，并以此统揽城区管理的各项工作。两年多来，我们把这项活动与创建花园城区、健康城区、文化名区、“信息静安”紧密结合起来，周密制定创建规划，严格按照规划的目标和要求全面展开创建活动。这项活动开展以来，静安区在房屋和住宅小区、户外广告、店招店牌等的综合整治，以及环境绿化、景观道路、市容灯光建设等城区管理方面的质和量，都比以前有了突破性的提高，取得了十分明显的成效。
二、面对新情况，变革管理体制
    管理体制的健全与否，是决定管理成败的关键。健全的管理体制，可以避免管理环节的缺失，提高管理的成效；管理体制不健全，会导致管理链条断裂，致使管理问题百出、效率低下。2004年，我区按照市里的统一部署，稳步实施了市容环卫行业的转制改革，对市容环卫行业原来的管理体制进行了比较彻底的变革，进一步健全了我区市容环卫行业的管理体制，环卫作业的市场化运作趋向得到进一步加强。
    但是，城区管理是一项综合性的系统工程，局部的改革和改制依然不能适应新形势下城区管理的新要求。在实施了市容环卫行业的市场化转制改革后，我区的城区管理体制得到了优化，但还存在着一些弊端没有彻底根除，管理的交叉、重叠与缺失并存，纵不到底、横不到边的现象依然存在。为进一步提高我区市容环卫的管理水平，城区管理的体制需要大胆变革、进一步理顺和健全。
    2005年，面对上海现代化国际大都市建设和静安双高区建设的新情况，区委、区政府高瞻远瞩，审时度势，结合机构改革和政府职能转变，进一步改革我区市容环卫管理体制，形成了“一体两翼”城区管理体制新格局，即区市容市政委一个协调管理主体、区城管大队综合执法和区环境建设集团环卫作业的两翼新格局，并根据静安区经济和社会发展的阶段实际，提出了城区管理的精细化管理目标。“一体两翼”城区管理体制新格局的形成，使我区市容环卫管理、执法和作业的现有架构得到进一步优化和完善。今后几年，我们将立足于管理体制新格局，进一步加大环境建设和城区管理力度，大力推进城区管理的科学化、规范化、机制化和信息化，努力实现城区的精细化管理目标。
三、满足新要求，创新管理机制
    运转协调的管理机制，是城区管理的重要基础。好的管理机制，可以提高管理的效率，保障城区管理工作的有序进行。城区管理中一些比较薄弱的方面，在很大程度上是因为缺少好的管理机制。比如说，现在交通拥堵成为上海城区交通管理中的一大难题，尽管有这样和那样的原因，但缺少科学高效的排堵保畅管理机制，是重要原因之一。
    因此，建立运转协调、科学高效的城区管理机制，对进一步提高城区管理水平、实现市容环境常态优良，至关重要。为此，我区作了积极的探索。2003年，我区提出了“执法有力、管理有序、监督有效、常态优良”的城区管理总要求。按照这一要求，我们坚定不移地推进由区级层面和街道层面两个层面构成的城区管理两级平台建设，并把两级平台建设作为城区管理机制创新的重要内容和抓手。两级平台建设的主要内容是：探索建立“区政府负总责、建设管理和市容市政两委协调推进、各有关职能部门各负其责、街道基础管理综合优势充分发挥”的城区管理新机制。适应这一新机制的要求，我们一方面深化和完善了城区管理的指挥协调和综合执法体系，不断强化区级层面上的协调管理作用；另一方面，我们持续推动城区管理重心下移，不断夯实城区管理的基础。
    同时，在这一总的管理机制的指导下，我区还就城区管理的具体工作积极探索推进机制，取得了显著的成效。例如，在房屋与环境综合整治和改造方面，我们探索建立了“一方牵头、多方参与、形成合力、高效运作”的推进机制，使我区每年实施和完成综合整治的量不断增加，2005年更是达到了前所未有的规模。在店招店牌和户外广告管理方面，探索建立了“一方受理、三方会审”机制，形成了“工商登记监控、规划严格把关、市政统一审批、城管强化执法、商业业态控制、管理流程畅通”的管理新格局。对静安南京路地区进行严格保护，对历史文化风貌区进行严格控制，对商业商务功能区进行严格规范。在社会停车管理方面，我区积极探索利用现代化手段和市场化机制解决社会停车问题，成立了社会停车管理服务中心。经过一年多的探索和实践，我区社会停车管理机制逐步建立，其管理成效也逐步显现。下一步，我们还将在市政管理、景观灯光管理、建筑工地管理、环境绿化管理、流浪乞讨管理等城区管理的诸多方面，进一步加强研究，积极探索行之有效的管理机制和办法，以机制为保障，不断提高静安的城区管理水平。
四、完成新任务，改进技术手段
    先进的技术手段，是提高城区管理水平的重要条件。要结合信息化建设，加大对城区管理现代化技术的投入，提高市容环境管理工作的科技含量，大力推动信息化、数字化、网络化等先进技术在城区管理中的应用，实现市容环境管理执法、监控手段、信息传输和分析处理的信息化和现代化，大力提高城区管理的效率和水平。
    面对新要求新任务，2005年我们将立足于“一体两翼”城区管理体制新格局，积极探索实践“一个大平台三个支撑点”的管理新方法。首先，是构建一个大平台。就是充分利用现代信息技术，建立城区管理的GIS和GPS系统，构建城区管理的综合信息数据平台，实现市容环境卫生管理、执法、作业和服务的信息化，大力提高城区管理的科技含量、技术水平和管理效能。其次，要形成三个支撑点：第一，是管理操作系统。一要优化管理工作流程，建立信息采集、案宗管理、任务派遣、问题处理、结果反馈等的科学流程；二要深化网格化管理，合理划分管理区块和管理单元，增加厚度，延伸长度，增强密度，力求达到零距离发现问题，任务及时派遣落实，努力实现管理工作的全覆盖和全时段。第二，是管理监督系统。要利用信息技术手段，建立位置定位、表单填写、地图浏览、数据采集和效果显示等为主要内容的强有力的监督系统，实现监督工作的全方位和高效敏捷。第三，是管理评估系统。要探索多层面的管理评估体系，建立以社会评价、群众评估、数据评测为核心的科学评估架构，加强城区管理的综合评估和管理考核。
    城区管理只有开始、没有尽头，是现代政府工作中的一个永恒的主题。我们相信，在区委、区政府的正确领导下，在市市容环境卫生管理局的科学指导下，在全区方方面面的共同努力下，作为中心区之一的静安区，将坚定不移地推进双高区建设不动摇，始终坚持“站高一步、看远一步、抢先一步”的工作方针，在城区管理工作中不断与时俱进、开拓创新，以创新的理念、科学的体制、高效的机制和先进的技术，不断提高静安的市容环卫管理水平，加快建设赏心悦目的魅力静安，积极构建人民安居乐业的和谐静安，为广大市民营造美丽舒适的工作和生活的 家园，为迎接上海世博会的精彩举办和现代化国际大都市的加快建设作出积极贡献。（作者    中共上海市静安区委常委、副区长）