胡建文

多次研究，深入分析，共商机制良策

　　市容环卫行业是城市管理和公共服务的重要组成部分，是关系民生的基础性公益事业。随着经济社会发展和城市建设管理进程的加快，对城市环境卫生管理提出了越来越高的要求。在行业发展与日益增长的社会需求中，特别是环卫行业进行了“政企分开”、“事转企”等改革以后，还存在着环卫职工收入偏低、环卫作业环境不佳、环卫经费保障不足等问题，严重制约了环卫事业的发展和城市保障运行水平的提升。为此，上海市绿化市容局会同市政府相关部门，对这一问题组织开展了专题调研，在深入细致的调研基础上，剖析问题原因，提出对策措施，推动形成政策，2011年4月，由市政府办公厅转发了《关于建立环卫行业职工收入正常增长机制提高城市环境卫生保障水平的若干意见》。一年多来，通过文件的贯彻实施，上海环卫行业职工收入有了较为明显的增长，职工收入正常增长机制初步建立，职工满意度得到较大幅度的提升。这样的成绩取得来之不易，回顾总结这项工作的推进，有以下几点思考：

　　一、精心组织调研，是研究新情况、解决新问题的必要前提
　　调查研究是做好一切工作的基础，没有深入细致的调研就不可能找准问题，提出针对性的对策和措施。如果说，总结这项工作取得成效的原因，成功的调查和研究是破解瓶颈的必然前提。
　　一是组建强有力的调研班子。解决环卫职工收入正常增长机制问题，不仅仅是环卫主管部门的事，还涉及到政府相关部门。所以，从一开始就组建了有权威的、层次较高的联合调研组。由市发展改革委员会、市建设和交通委员会、市财政局、市人力资源和社会保障局、市绿化和市容管理局、市总工会等六个部门的相关人员组成。其中，市绿化和市容管理局、市总工会的分管领导担任了调研组组长。根据具体工作的分工，调研组下设立了专门工作小组。实践证明，这种联合调研组的形式非常行之有效，既避免了扯皮，又提高了效率。
　　二是开展深入细致的调查研究。联合调研组平均每周走访三个区县单位，历经2个多月时间，跑遍了全市18个区县和市级环卫作业公司等部门和单位，通过多种方式对环卫职工的队伍状况、工资结构、收入现状以及环卫津贴实施和经费保障等情况进行了全面的深入的逐一调查，掌握了大量的第一手资料和数据，并进行了快速、准确的汇总和分析。同时，委托专业机构，设计了专门的数据处理软件，对180份报表、近6万组数据进行了电子化处理，建立了比较详实的环卫职工从业资料数据库，为研究问题、制定政策，奠定了坚实的基础。
　　三是多方考证广泛征求意见。为使调研全面、真实、可信，调研组在专题座谈会、书面征询意见等多种形式的基础上，还专门征集市、区（县）有关部门、行业单位等部门的意见，并3次将征求意见函呈送有关委办局进行研究和征求意见。期间，由联合调查组组织召开的专题会议就达20多次，还赴北京进行专题学习考察。
　　通过细致调研和分析，查找出主要三个方面的问题：
　　一是环卫一线职工收入严重偏低。资料表明，仅以2009年为例，海全市环卫一线在岗职工的人均月收入工资比当年全市社会平均工资低39 %。其中38.8%的外省市户籍职工比当年社会平均工资低56.6%，而且“同工不同酬”的情况严重，劳动时间相对较长，职工超时和延时加班现象普遍。
　　二是职工收入缺乏正常的增长机制。在行业综合改革前，原环卫行业单位均为事业单位，工资增长比较正常，“事转企”后反而工资收入缺乏了正常的增长机制。比如，2004年以来事业单位职工的工资逐年增加，转制企业职工与仍留在事业单位相比，不平衡心态更加明显。另外，部分企业经营管理者的收入与一线职工差距甚大，导致相当多区县的环卫职工频频到各级信访部门上访。
　　三是环卫作业经费投入不足。各区县政府对环卫公共服务投入总体的“保障率”很不平衡，尤其是区县财政部门对各自区域环卫企业的作业经费投入的政策，是依据本区域的财政实力，并依据前几年的作业经费投入情况进行调整的，而不是根据实际需要给予安排的。这一政策，直接造成了职工收入增长缺乏财力的保障。

　　二、找准问题原因，是形成对策建议、力促政策出台的可靠依据
　　经过深入细致的分析，我们认为上述问题的产生是多种因素综合作用的结果。就总体而言主要有以下三方面的原因：
　　一是环卫行业性质定位模糊。环卫行业属于具有非完全市场竞争特点的服务性行业，其相关企业应具备社会公益性服务和经营性服务的双重属性。在实际工作中，没有很好地把握双重属性的特征。在需要环卫企业提供环境公共产品的时候，刻意强调了环卫企业的公益性，有意或无意间忽略了环卫企业也需要一定的合理回报，才能维持企业的正常运作；在考虑政府采购、支付作业经费的时候，又片面地强调市场化运作，把环卫企业当成完全的市场竞争经营性企业，能省则省，尽量减少开支，从而忽略了环卫行业公益性特征，忽略了公益性行业需要政府政策性支撑和倾斜。这样的矛盾和定位便导致了诸多问题的形成，因此，改革必须深化、改革必须完善、改革尚需进一步到位。
　　二是环卫行业经费投入没有形成正常的增长机制。调研分析发现，区县政府对各自区域环卫企业的作业经费投入基本上是属于“看菜吃饭”型，基本做法是看本区域的财政实力，以及前几年作业经费投入情况来决定适当增加，而不是根据作业企业实际作业状况形成相应增加并成为一种机制。改革之初，环卫的作业经费投入是根据改革前3年的经费加权平均得出的，而且很多区将此锁定为“三年不变”，甚至个别区是“五年不变”。近年来，随着城市的快速发展，政府以及广大人民群众对环境质量的需求日益增强，对环卫工作的要求越来越高。因此，环卫的作业量、作业标准和作业范围都在不断地提高和扩大，但作业经费却没有同步、按比例增加，这是一种机制建设落后于发展造成的问题。
　　三是转制企业经营成本上升挤压人工成本增长的空间。研究揭示：随着各项改革的深入和管理工作的加强，转制企业的经营环境发生了很大的变化，人、财、物等方面的管理与原事业单位体制明显不同，企业经营成本上升过快。比如，企业经营所得要按规定交纳企业所得税、营业税和附加税等等种种税费。再比如其他交费问题，在原事业体制下，一些费用如专用车辆（船舶）的购置费、养路费、过桥费、过路费、航管航养费、过闸费等项目实行的是免交或少交的政策，转制后这些费用均应交足。这些经营负担，政府财政基本没有在作业经费里相应地增加，这些转制企业只能在既定的作业经费里“内部消化”，在一定程度上影响了企业职工收入及福利的正常提高。

　　三、推出政策措施，是解决实际问题、形成工作实效的必然结果
　　调查研究、分析原因、提出对策，是为了解决问题、推进改革的深化。完善改革、重建机制，必须要求多方面入手，多途径着力。要进一步凸显环卫行业的公益属性，进一步提高对环卫行业的政府财政投入，必然要求加快和推进环卫职工合法权益和城市环卫保障综合体系建设。
　　2011年4月2日，上海市人民政府出台了《关于建立环卫行业职工收入正常增长机制提高城市环境卫生保障水平的若干意见》，并以沪府办（23）号文件下发。这一系列政策措施的出台，对建立环卫行业职工收入正常增长机制，提高城市环境卫生保障水平的指导思想、基本原则、工作目标、主要内容和工作要求，提出了明确意见，着重建立以下四项机制：
　　一是环卫作业经费正常保障机制。各级政府要着眼于不断满足人民群众对环境卫生的需求，确保对环卫事业的经费投入。要依据环卫作业定额及标准规范，按照环卫作业实际任务量，足额采购环卫作业服务。
　　二是职工收入正常增长机制。要确定环卫行业最低工资标准，实施环卫一线职工岗位津贴制度，建立正常增长机制，确保环卫一线职工收入增长幅度不低于全市平均增长水平。
　　三是职工工资集体协商机制。环卫行业协会和工会要就行业最低工资标准、年度工资增长计划、休息休假等涉及职工切身利益的规章制度开展定期协商，提出指导意见，环卫企业与企业工会根据指导意见，开展集体协商，签订工资专项集体合同。
　　四是劳动用工保障机制。环卫企业要认真执行劳动法、劳动合同法等法律规范，规范用工行为，足额缴纳各类社会保险费用，要建立职工健康体检、职业病预防和疗休养制度，改善一线职工作息环境，充分保障环卫职工各项权益。  
　　23号文件的下发，标志着环卫职工收入的正常增长有了政府规章可循，政策依据有了坚定的法律支撑。通过这一文件的贯彻实施，环卫职工收入的正常增长作为一种机制得以初步建立，行业最低工资在全上海市最低工资标准基础上上浮了5%；实行了环卫岗位津贴制度，根据不同岗位和工种、工作环境、劳动强度等特点，有差别分档次地发放了岗位补贴；各区县追加投入的环卫相关经费约3.54亿元、沪籍环卫一线职工收入比2010年增长12.1%，环卫一线外来务工、劳务派遣工收入在上海市最低工资标准基础上增长了30%，全市有近4.8万余名职工受益。可以说，环卫职工收入正常增长机制的建立和运行，有效地促进了环卫职工队伍的稳定，有力地推动了环卫事业的发展。

（作者：上海市绿化和市容管理局研究室主任）