• 徐礼柱

    城市管理是城市政府的重要职能，但目前管理工作往往摆不上应有的位置，重建设轻管理、重硬件轻软件、重眼前轻长远、重前置限定管理轻后置执法监督，说起来重要，干起来次要，忙起来不要，在各级政府中带有一定的普遍性。
    同时，城市管理，又成为政府关心、媒体关注、群众关切的焦点。“城管打人”、“城管被打”的报道屡见报端，甚至出现了北京城管副队长被违章摊点刺杀因公殉职，河南省平顶山城管队员野蛮执法打死无辜晨练老人等极端事件。对此，同情者有之、谩骂者不乏、训斥者众多。城市管理工作面对面服务群众，处在众目睽睽之下，风口浪尖之上。一方面，面对日渐繁重的执法任务，加班加点，忍辱负重；另一方面，群众的不理解、不支持，甚至暴力抗法、殴打漫骂，执法环境恶劣。当然，这中间不排除个别队员粗暴执法，违法执法，给人民群众造成了一定的伤害，有损队伍的形象，但这绝不是全部和根本。城管执法难，到底难在何处，笔者作为一个普通的城管工作者，对当前城管工作的矛盾和问题做了一些粗浅的分析，把它归纳为“六个”悖论，供同行批评探讨。
    悖论之一：干与不干，管与不管都不讨好。常言道：公安管坏人，工商管富人，城管管穷人。一方面，随着经济的发展和人民生活水平的提高，市民对优良人居环境的需求日渐提升，城市管理工作的要求越来越高；另一方面，随着改革的深入推进，大量的下岗职工、大批的农民工进城，这些人年龄偏大、文化层次不高、谋生手段单一，只有依靠占道经营和破墙开店等低成本、零成本的手段谋生，而这些摊点、亭棚、夜排档，正是城市环境脏乱差、城市管理混乱无序、城市交通堵塞的重要因素之一。城管工作者作为城市环境的维护者，是风箱里的老鼠，两头受气，处在尴尬的境地。因为这些摊点、亭棚，是他们赖以生存的“碗”、赖以居住的“窝”。管吧，面对的都是社会的弱势群体，取缔了连生存都是问题。不管吧，满足不了绝大多数居民的环境权益，也是不称职、不作为的。
    悖论之二：征收城市垃圾处理费真的好尴尬。城市卫生保洁经费主要是两个渠道，一个是主次干道，由财政全额拨款，还有一块是街巷和小区的卫生保洁，是由入户征收的垃圾处理费来保障，政府没有专门的经费。当前垃圾处理费征收强制性不足、方法手段单一、征收比例偏低，巧妇难为无米之炊。以南京市为例，目前机关单位的征收率为80%，居民甚至低于50%。一方面，作为管理部门，垃圾处理费收不上来，又没有专门的经费保障，只能是减少作业人员，扩大作业面积，延长作业时间，最终必然是降低作业标准，这是许多街巷小区卫生标准不高的症结所在，街巷卫生脏乱差正成为城市管理的顽症，成为城市管理水平提档升级必须攻克的障碍；另一方面，对居民而言，也是有道理的，一部分居民认为，你卫生搞不好，到处脏乱差，我凭什么给你交钱；也有居民认为，卫生保洁是公益性事业，政府应该买单；还有一部分居民持观望态度，认为法不责众，不管我交不交，你们卫生都得搞。如此恶性循环，这边是费用收不上来，无法实施正常的保洁；那边借口保洁质量不高，更不交钱了。去年，南京以十运会为平台，以市政府名义出台了《加强街巷卫生保洁实施意见》，市区投入2500万元，实现了街巷卫生有一笔充足的保障经费、一批稳定的作业队伍、一套科学的作业标准、一个严格的考评体系，街巷卫生水平有了革命性变革，但居民小区卫生质量的提升，还有赖于垃圾处理费征收悖论的突破。
    悖论之三：环卫基础设施滞后建设难。环卫基础设施包括公共厕所、垃圾中转站、农贸市场等，是做好城市环境卫生管理工作不可缺少的硬件基础，也是居民日常生活不可缺少的硬件基础。这些基础设施不同于城市的高楼大厦、桥梁高架，给人以美感。环卫基础设施通常建造简陋，功能单一，甚至会对周边的环境造成一定的污染和影响。环卫基础设施缺乏是城市的普遍现象，许多人都有进城入厕难的经历，其原因主要在于，过去城市建设改造中，环卫基础设施没有同步规划、同步建设，造成环卫基础设施数量普遍不足、质量普遍不高、布局不尽合理。不仅老城区达不到标准，新建城区和改造城区又复制了老城区的弊端，突破不大，差距明显。环卫基础设施用途的单一性、特殊性导致滞后建设难度大，试想有谁愿意把公厕垃圾中转站放在自家门口。又是一个两难的命题：一方面，缺乏这些基础设施，垃圾没地方倒，方便没地方解决，老百姓当然不满意；可另一方面，政府下决心拿了钱，想盖一批公厕和垃圾中转站，又面临选点难的问题。在南京，有一个高等学府曾经对环卫基础设施建设的缺乏提出过严肃的批评，而喜剧性的是，当政府决定在该单位围墙外侧盖一个公厕时，还是这些专家学者，马上又提出不同的意见，找出了诸多理由加以反对。高级知识分子都是如此，更何况普通群众呢？由此可见，环卫基础设施滞后建设难不是一般的难。解决这一难题，除加大投入、见缝插针、拾遗补缺、加强协调，新建提档一批环卫设施，更要立足于源头解决问题，在新区建设和老城改造中，坚持环卫设施与其他城建项目，同步规划、同步建设、同步验收、同步管理，夯实城市管理的硬件基础。
    悖论之四：街道城市管理职能的缺位错位。街道办事处作为城区政府的派出机构，受区政府委托负责一方的管理、服务与稳定，承担有限职能。但是，目前街道职能普遍扩大化了，基本上成了一个全能政府，包容了建设、管理、服务、稳定和发展五大职责。利益的驱动、政绩观的异化，导致街道职能重点排序的异化，发展决定钱袋子必然摆在重中之重，稳定关乎官帽子马虎不得，建设影响脸面子全力以赴，只有管理和服务是软指标，管严了锦上添花，管松了也无碍大局，作为城市政府首要职能的管理工作缺位错位就在所难免。而街道作为城市的基础和一线，管理的不到位，后果却是凸显的：第一，作为社会公益性事业的城市管理工作，属纯投入型的，不产生经济效益，应该吃“皇粮”，但以经济建设为中心，城管就得担负经济职能，面对沉重的创收指标，目光只能投向街巷马路；第二，街道还要承担稳定职能，随着改革的深入推进，大量的下岗职工、大批的农民工进城，这些都是社会的弱势群体，生存是需要解决的首要问题，也是维护社会稳定的重点工程，街道资源有限，依靠发展经济解决就业空间不大，必然再次向街巷马路聚焦；第三，城市管理工作是属投入的，当前城市管理基础设施薄弱，城管的提档升级除了最大限度提升现有力量管理效能外，最关键、最核心的还是加大投入、加强整治、打造品牌、夯实基础，而街道缺乏城市管理的投入，无奈之余，城管工作者只能又一次把目光放到街巷马路上。建一些摊点、盖一批违建，解决一部分就业、创造一些收入，这是当前困扰许多城市的马路经济、摊点经济、亭棚经济的根源所在。每临重大整治，无论是拆违还是取缔摊点，最后都必然涉及街道的利益。革人家的命易，革自己的命难，这是许多整治最终成为半拉子工程的重要原因之一；更有甚者，有的单位为了取得相对稳定的罚款收入，对城管违章行为采取以罚代管，交了罚款就能经营下去，放水养鱼。作为城管工作者尤其是身处一线的城管执法人员，何尝不知这些摊点亭棚是城市环境卫生脏乱差的难点所在，何尝不知这种竭泽而渔的管理方式有碍于城市管理的有序推进，何尝不盼望这些影响市容的摊点亭棚一夜之间消失殆尽，还市民一个优美有序的市容环境，但街道职能不调整，这些顽症的源头治理就是一句空话，城市管理就难以走出运动式、应查式、反复式的怪圈，难以实现长效化、精细化。
    悖论之五：管理执法分也难合也难。管理和执法同为城市管理工作的重要组成部分，两者相辅相承，互为条件，缺一不可。管理重在规范，是城市管理的前置规范条件；执法重在取缔，是城市管理的后续强制手段。过去城市管理工作往往实行“管理执法合一”，一个管理部门设立一支执法队伍，就像一个家庭的两个孩子，管理出了问题，执法碍于大家庭的情面，很难公正处理，导致一些违章行为长期存在，纠而不治，执法实质上成了管理的附属力量，难以起到真正意义上的监督取缔作用。如户外广告属市容部门，过去采取审批制，管理部门通过审批设置了大量的户外广告，有此地段设置过密，影响了城市景观；有些广告建设质量低劣，影响了城市安全；有些版面设置粗俗，影响了城市美观，市容执法队伍在查处时，对这些“违规”广告却无法实施有效处罚，因为都是市容部门，一个党委一个领导，自揭家丑不仅需要勇气还需要完善的机制，所以这类违规事件的查处率很低，影响了管理执法的效能。而实施综合执法改革，管理权和执法权相对分离，提升了执法监督的权威性。但由于联动机制不够健全，职能部门管理上的任何缺陷或不到位，最终必然反映到市容市貌上，成为执法的难题。如沿街的小摩托修理、小餐饮等，属工商、卫生部门审批，其在审批中没有后场空间等硬件设施的前置限定要求，几平方米的小门面也能批一个摩托修理点、一个小饭店，后场条件不具备，又要做生意，只能是占道经营，影响环境、堵塞交通，执法部门依法查处时，因其有正规的法律手续而无法取缔，成为城市管理的又一难题。管理执法分也难，分则管理缺乏手段，执法没有网络；合也难，合则执法成为管理的附属力量，不利于客观公正监督取缔。
    悖论之六：城管执法队伍经费打包论。相对集中行政处罚权改革实施时间不长，属新鲜事物，各地在具体实施中没有按国务院文件和批复要求，落实执法队员的公务员编制。表现在执法实施中，因是事业编制，不具有真正意义上的执法主体资格，只能是委托执法，执法中遇有暴力抗法事件，公安部门往往按民事纠纷调解，各打五十大板，影响了执法工作的有序推进，损害了城管法规的权威性，挫伤了队员的工作积极性。表现在城管队伍的经费保障上，基本上实行的是打包式，就是每个队员每年多少钱。如南京市，目前实行的是每人每年4.5万元，就其数量而言，仅相当于南京一般事业单位的平均工资福利，但却是队伍的全部经费。每人每年4.5万元的经费好比是一块蛋糕，分成两块，一块是工资福利等正常的费用，另一块是办公经费、执法经费、加班费，跑车需要汽油、执法文书需要纸张、拆除违规广告需要成本费，等等，尤其是遇有重大的整治活动，执法投入就更大，把这块蛋糕吃完了，没有其他来源，就只能吃工资福利那块蛋糕了。比如，这几年我们连续开展了全市大拆违、城市环境十项整治、双拆等，执法任务重、成本高、投入大，有的大队一年超支就达百万元，巨大的财政亏空，严重影响队伍的建设。也就是干得越多，加班加点就越多，应该得的越多；而实际情况是，干得越多，不仅应得的加班工资拿不到，甚至会挤占正常的工资福利，违背了多劳多得的原则，也是一大悖论。

    （作者：南京市城市管理行政执法局办公室主任）