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摘要：本文着重于从探索形成城市管理行政执法合力途径、分析影响城市管理行政执法合力的因素和强化合力要素的建议三方面对形成城管工作合力进行了阐述。其中，探索形成城市管理行政执法合力途径主要包括了加强与区有关部门和街镇的联系、建立与部门和社会城市管理行政执法的联动机制两部分内容；在分析影响城市管理行政执法合力因素中，主要对机制、体制和一些原有思维定式所带来的困惑进行了剖析，并就建立和完善法制、理顺体制、健全机制等关键要素上提出了加强城市管理行政执法合力的建议。文章着力通过对城管工作合力的研究，来达到经“合力运作”产生“合力效应”的目的。
关键词：城管 法制 体制 机制 合力 研究
坚持依法执政是依法治国方略的主要原则和重要内容，而依法执政体现在执法上的重要环节就是依法执法。树立法制观念，维护宪法和法律的权威，保证国家机关依法行使职权，保障社会公平正义，是执法的基本要求。
依法执法，是执法者最重要的特征和标志，执法者不能超越法律所赋予的权限，偏离法律所确立的轨道。但在实际操作上，某一执法主体是不能孤立地、单独地直接面对社会上发生的错综复杂的违法现象，尤其是在法制尚未完善的今天。那么，如何摆脱这一被动局面？关键在于充分调动和发挥各相关部门的作用，产生一种联动，通过各执法要素的相互作用、相互渗透，协调和处理好各种执法动力的关系，发挥执法要素的最大功能，形成执法的合力。
探索形成城市管理行政执法合力的途径
城市管理行政执法合力的途径，要从加强与有关职能部门联系和建立联动机制入手，整合各方资源。这是为了更好地发挥城市管理作用，综合提升其在城市执法管理方面的优势和实力。城管实践中的联合、互动、合作、合力是一种管理行为，能起到优势互补、资源共享的作用。
（一）加强与区有关部门和街镇的联系
城市管理行政执法过程中各部门之间的信息互通，对形成联动效应、信息传播效应都产生了很大的作用，也为完善执法效能、提高执法实效起到积极的作用。
1.建立与区有关部门间的双向告知制度
双向告知制度，主要是针对城管大队与各执法部门之间因缺乏相互沟通、难以降低执法成本、形成执法合力而建立的。实践证明：双向告知制度的建立，对形成联动效应、信息传播效应都产生了很大的作用，特别是在降低城管的执法成本，减少盲目性显得尤为必要，也较好地解决了一些棘手的问题。
2.建立与各街道镇信访间的双向告知制度
为了改变信访工作信息渠道的不通畅和缓解和化解社会矛盾，与街道、镇信访部门建立了“信访事项双向告知办法”。目的就是通过该办法，使双方在执法和管理中形成的需要及双方共同处理的信访事项，以告知形式来加强沟通，从而逐步建立起纵向到底，横向到边的大信访网络，为社会的稳定工作服务。
3.建立建设系统各部门间的联系网络
通过建立建设系统各部门的联系网络，集合系统内多部门的物力、人力以及信息资源上的优势，完善了双方的沟通、联系，给各种形式合作注入了新的活力。通过不定期的例会交流，横向之间的联合的思路不但是城管搞大型规模整治值得借助的方法，还可以广泛推广应用于对某一重大活动、重大项目的联动之中，使得不同部门之间的特色相互交叉融合，产生多家部门力量叠加的“1＋1＞2”的社会效应。
（二）建立与部门、社会在执法方面的联动机制
建立科学合理的联动机制，确立协同执法的重点，是形成综合执法合力的基础，使大队与各职能部门的联动性更加紧密。
1.与区有关职能部门的联合执法
在城市管理行政执法涉及多元化违章现象中，特别是查处一些超越城管职责范围的违章时，城市管理行政执法不能排斥与有关部门的联手合作。采取联合执法，资源共享，优势互补势在必行，总体上可以达到互补的效应。
2.与公安部门建立信息互递机制
在综合执法中，常会遇到一些不服执法、不服管理的“顽固性”摊主采取非正常的手法来阻碍正常执法。由于城管队员缺乏一定的强制手段，常使执法陷入被动。对此，城管大队在区委、区府支持下，与区公安分局一起在各派出所（警署）与各城管分队建立监察、治安防控信息互递机制。
3、与区有关职能部门、社会力量文明共建
这种城市综合执法共建形式：一是与街道镇共建，依靠社区管理的主体力量，营造一种“疏堵结合”的良好环境；二是与区有关部门的强强联手，发挥优势互补作用，通过与区9个有关管理、执法部门的联手，从根本上解决一些地区难以解决的问题；三是与社会力量共建，从源头上填补管理“真空”，充实和丰富城管社会化的内涵，并通过社会单位自建市容协管员，推进城市管理执法向深度发展。
由于在一些法治、机制、体制上的不完善，城市管理行政执法合力的形成在某些方面的还有一些不足和有待完善的地方，主要有五个方面的问题：一是综合执法的主体法律地位不明确，至今没有一部全国性的法律、法规明确其法律地位，职责交叉的还没有得到根本的解决。二是双向告知运作机制尚不完善，存在着职能部门间告知量不均衡及事先告知意识不强的问题。三是联合执法职责分工还不够明确，联合执法的合力效应不够凸显。四是违章物品的处理职责还比较混淆，为事后处理和解决带来诸多矛盾和困惑。五是执法动态已呈暴力抗法“群体化”、阻扰执法“激烈化”、闹访形式“多样化”的“三化”趋势，城管安全保障机制成了首要解决的问题。
形成城市管理行政执法合力的对策
城市管理行政执法合力，来自联动、协同、合作，合各家之长形成综合力量。要采取科学合理的手段来完善法制、理顺体制、健全制度和发动社会力量。
（一）探索建立一套完整的、独立的城市管理法律、法规，以改变城市管理行政执法被动局面
综合执法的实践告诉我们：没有独立执法主体资格，仅靠委托执法的体制模式是难以适应现实工作需要的。因此，在当前综合执法试点宣告结束而进入全面推广的形势下，国家应当出台一部法律或行政法规，对综合执法制度的法律地位、执法范围、运行机制等作出全面的规范。即使出台一部全国性的法律、法规条件尚不成熟，也应制定明确主体地位的地方法规或政府规章，规范本行政区域内的综合执法工作。只有这样，才能在明确执法主体、建立具有法律地位的执法队伍；只有这样，才能界定城管队员的执法权限、职责；也只有这样，才能真正做到依法行政，不越权，不违法；更只有这样，才能以确保综合执法工作发挥最大效能，促进依法治城的进程。
（二）改革现有的城市管理执法体制，造就一支高素质队伍，提高城市管理实效
城市管理行政执法行政体制改革，应根据国务院形成的文化执法、经济执法、综合执法三大执法主体的思路，消除职能交叉、提高综合实效、降低执法成本、有效整合执法资源为宗旨。依据新出台的一套完整的、独立的城市管理的法律或法规 ，把涉及到城市管理范畴的相关职能执法队伍如规划、市容、房产、环保、园林、市政、水务、公共事业、工商、卫监等整合成一支队伍，在体制上形成城市政府的一级管理机构。在此机构中，可以根据各自的管理职能分成若干部门，在实际的运作中，充分体现各家特色，同时做到特色与同一性相结合，以体现综合执法的效能。另外，在体制改革上，一方面要转变城市管理作为建设的必要补充或延续的指导思想；另一方面应将城市管理提升为城市政府的一级管理，形成城建审批权与执行权相对分离。
（三）成立一个管理部门与执法部门沟通的协调机构，指导、监督、完善两部门之间的衔接制度
城管与区有关管理部门之间的联合、互动与合作的最优化结果就是形成强大的合力，这种合力是任何单个所不能达到的效果。但联动过程中要建立有效的协作机制，应该体现责、权、利的平等关系。为了消除审批与处罚分离带来的管理漏洞，建议：一是建立一个区级层面的综合性协调机构。该机构责任人可以由区府办担任，综合性协调机构的形式可以采取联席会议制度，充分发挥城市管理的议事和协调作用，成员由区有关部门、街道（镇）分管领导。并由区领导不定期召开会议，协调城市管理中出现的许多个部门联手解决的重大问题。二是制订相应的协作机制。在现行行政管理体制下，政府制定的关于综合执法机构与机关行政管理部门之间关系的各项协作制度，可由政府法制部门监督落实；三是建立信息网络平台。实现综合执法机关与有关部门之间行政管理信息的互通与共享，促进行政执法手段的现代化，降低执法成本；四是强化告知制度，消除政策棚架。尽快改变综合执法机关与管理部门之间业务中断的局面，理顺两者之间的关系。管理部门应及时将国家的有关政策、技术规范、审批信息等传递给综合执法机关，综合执法机关也应及时向管理部门回复执法情况，为双方及时掌握有关动态提供一线信息。
(四)公安与城管之间要建立一套安全保障机制，真正形成双方互动、联动关系
城管队伍执法手段比较单一，只有处罚权，现行的法律中没有赋予城市管理行政执法者对公民人身进行强制的权利，城市管理行政执法在没有公安现场陪同执法，抗法发生时就不能及时予以制止。另外，在抗法发生后，公安才介入查处，使公安应有的威慑力不能充分发挥。对此，建立一套与公安联动、互动的保障机制显得十分必要。保障机制必须明确两点：一是做好现场证据收集和保存工作。城管队员在执法时，若遇到暴力抗法时，队员应做好现场的证据收集工作，如摄像、图片等。并做好人证、物证工作，同时负有固定和保存证据的责任。另外，在公安来取证时，队员要积极予以配合，并协助维持秩序，以便公安能有效地调查和取证；二是视暴力抗法者的犯罪情节依法处置。队员在受到违法者威胁和暴力殴打时，民警到现场后，可以根据队员提供的证据，对抗法者确已构成治安违法的，应根据《治安管理处罚条例》的规定，坚持教育和处罚相结合的原则，考虑抗法者的原因、情节、后果等因素，对初次违法且情节比较轻微、危害后果不严重的人，按照法律规定的程序，对其传唤，批评教育，或者给予警告、罚款处罚；对一些违法情节严重，特别是组织群体性抗法的违法者，且已经造成一定后果的，应给予治安拘留处罚，直至刑事拘留或送劳动教养。
（五）整合社会资源，构成社会网格化管理，让城市管理的触角涉及到社区各方面
城市管理必须社会化，必须坚持“以人为本”的指导思想。实践证明，城市管理靠少数人不行，靠少数部门也不行，只有确立全社会参与的管理意识，才能构筑起横向到边、纵向到底的覆盖整个城区管理网格。如何构筑？主要从企事业单位、社区组织、个人这四个方面入手：一是实施城市管理行政执法“三个延伸”。通过执法时间延伸，基本实现全天候管理；通过执法内容延伸，充分挖掘综合执法的潜能；通过向小区延伸，及时解决小区居民的急、难、愁；二是依托社区城管网格化管理平台。通过社区网格化管理充分发挥其覆盖整个社区的功能，采取建立居委联系制度、组织民间群众组织、沿街商场、市民巡访团及志愿者参加的综合协管队伍方式，使社会各方面作用得到有效发挥，形成全方位管理网络；三是推行综合门责连保制。即将沿街商店、企事业单位连成一片，在相连的几户商家、企事业单位中选一人担任组长，负责门责监督；四是实施市容协管员社会化。挖掘社会潜能，建议由组成门责连保的沿线商家共同出资招聘一名市容协管员，负责门责区域执行情况的督察；各小区居委、物业出资招聘协管员负责小区的市容环境；大商场、大卖场、各商品化住宅小区充分利用保安资源，来管理上述区域的市容环境。从而真正形成一种“人民城市人民管”的良好氛围。
按照中共十七大精神，牢固树立科学发展观，坚持科学监管理念，创新监管方式，是继续深化行政管理体制改革的大势所趋，人心所向。多年的实践和探索证明了形成城市管理行政执法合力对提高城市管理的实效性起到了“1＋1＞2”的社会效应。虽然，这项工作面临着许多亟待解决的困难和问题。但是我们必须发扬与时俱进、开拓创新的精神，不断研究新情况、解决新问题、探索新规律、寻找新答案，尤其是在倡导构建和谐执法环境的今天，重新审视行政执法工作，总结经验教训，对构建和谐社会具有重要意义。相信随着实践的不断深入，法制、机制、制度的日趋成熟和完善，城市管理行政执法各项资源将有效整合，并在城市管理中发挥其积极、重要的作用，从而推动城市管理行政综合执法工作再上一个新台阶。
（作者：上海市普陀区城市管理监察大队党委书记、大队长）