城市垃圾产业化发展的对策与措施
蔡永彤
客观而言，目前我国各地城市的垃圾处理能力是相对较低的，还远远满足不了垃圾处理的市场需求。因此，发展城市垃圾处理产业有着极为广阔的市场前景。造成目前的垃圾处理滞后，严重污染环境的局面，既与垃圾处理的技术水平和经济发展水平有关，也与人们对城市垃圾处理认识上的陈旧观念、城市垃圾处理未能产业化有关，更重要的是与落后的城市垃圾处理管理体制和不具备完整的城市垃圾处理政策支持体系有关。正是这些综合因素制约了垃圾处理产业的快速发展。
一、垃圾处理产业发展的宏观对策
我们必须从市场经济的大背景来考虑城市垃圾处理产业发展战略，使城市垃圾处理符合市场经济体制的要求，适应现代社会化大生产的形式，满足社会发展的需要，逐步走向市场化和产业化。
1. 建立城市垃圾处理的法规体系，使城市垃圾处理在规范化、法制化的轨道上发展；
2. 改革现行城市垃圾管理体制，把垃圾处理由社会公益事业性质的政府行为转变成为企业的社会服务性质的经济行为；
3. 培育城市垃圾处理产业市场，为企业营造城市垃圾处理产业的市场空间，为企业在城市垃圾处理产业领域进行生产、投资、建设、经营等活动创造良好的政策环境；
4. 建立开放、平等竞争的市场环境；
5. 建立社会化、多元化的城市垃圾处理投入产出机制，实现社会资本资源在城市垃圾处理产业领域的合理配置，并充分发挥作用。
二、垃圾处理产业发展的具体措施
1. 转变体制和管理机制，建立市场化运行机制
目前，生活垃圾的归口管理在各城市的环卫局，国家归口管理为建设部，我国已经基本建成了完备的城市环境卫生管理体系。然而，在当前由计划经济向社会主义市场经济转变的形势下，对于城市垃圾的管理也应当政企分开，实现由计划管理向行业管理乃至社会管理职能的转变，政府对包括垃圾在内的城市环卫管理，应当侧重于规划和宏观协调；由于城市环境卫生工作具有公益性质，政府应当加大对环境卫生基础设施的投入，同时成立垃圾管理的民营或股份制公司，开辟多种投资渠道，按照市场机制和原则进行城市生活垃圾的收集、分拣、中转运输和处理等具体工作。
2. 制定和完善有关法律法规
为了把城市市容环卫管理纳入法制化轨道，从中央到地方都加强了法制建设。1990年前，国务院办公厅先后转发了原城乡建设环境保护部等部门《关于处理城市垃圾，改善环境卫生面貌的报告》和原城乡建设环境保护部《关于加强城市环境综合整治的报告》。1992年国务院颁布了《城市市容环境卫生管理条例》，1995年全国人大颁布了《固体废弃物污染防治法》，建设部先后制定和颁布了《城市生活垃圾管理办法》、《城市道路和公共场所清扫保洁管理办法》等部门规章，以及《城市垃圾转运站设计规范》、《城市生活垃圾好氧静态堆肥处理技术规程》等20多项技术标准和规范。
为了保证处理好城市的垃圾问题，一方面要加大执法力度，同时应当适应当前由计划经济向社会主义市场经济转变的需要，对有关法规和条例进行修改，充实与“污染者付费”类似的垃圾产生者付费的条款，多渠道集资解决垃圾处理的资金来源；建立相应的收费机制，保证有足够的资金有效地处理垃圾。
3. 建立多元化投资体制，拓宽资金渠道作为城市的基础设施建设，城市垃圾处理需要一个非常大的资本投入。光靠政府财政投入没有那么大的力度，也不可能形成持续的良性循环。只有到资本市场上去寻求资金，才是适应市场经济的有效渠道。投资社会化，谁投资谁受益，政府可以引导性地以少量投资，吸引企业和社会上的资本投入。企业产权股份化，多家联合，共同投资，形成技术合力和资金合力，增强抗市场风险能力。以往由政府投资和管理，往往出现投而不运现象，上亿的投资成为样品和摆设，不能良性运转。完善风险投资机制，增强金融支持力度，政府选择有技术优势、市场前景好的企业发行企业债券或上市发行股票，扩大融资市场。“二板”市场要特别关注从事城市垃圾处理研发的企业。建立垃圾处理产业投资基金用于技术改造、技术引进、新产品开发的风险投资、股权投资、短期融资和信贷。充分利用目前国外资本看好我国环保市场的有利时机，注意加强国际合作，进一步利用外资。这样即可畅通投资渠道，解决资金困难，又可达到社会公众办环保的目的。
4. 顺应“综合性废物管理”的国际潮流，从根本上实行综合治理
当前处理垃圾的国际潮流是“综合性废物管理”,就是动员全体民众参与三R行动,把垃圾的产生量减少下来。三个R的行动口号是：减少浪费（Reduce）；物尽其用（Reuse）；回收利用（Recycle）。当全社会的消费者都这样做时，生活垃圾的总量和城市处理垃圾的负担就会大大减少，垃圾填埋场的使用寿命就会延长。由此节约了土地，降低了垃圾污染的威胁。由于我市目前正处于快速发展阶段，各方面建设都需要资金，环境保护资金投入严重不足的状况难以立即改变。因此，我们既不能完全照搬西方发达国家，全部靠高投资、高科技来消减垃圾，期望一次到位，又不能对巨大的垃圾资源置之不理，任其泛滥成灾。我们城市的垃圾处理应走自己的路，发挥人民政府善于宣传、组织、领导群众的特点，通过立法，由简到繁，从低级向高科技过渡的方法，依靠群众，能做的先做起来，逐步加大环保投资力度，趋向完善。江泽民曾指出：“绝不能靠浪费资源，走先污染后治理的路子，更不能吃祖宗饭，造子孙孽。”为了可持续发展，形成良性循环，城市垃圾最根本的出路是实行垃圾从源头分类，提高回收利用效率，尽快实现垃圾的减量化、资源化、无害化。
5. 整体培育城市垃圾处理的产业链
城市垃圾处理产业的发展取决于多种因素：垃圾的数量和成分、废品回收市场的建设、技术的成本与可操作性、垃圾处置的土地资源、税收的支付能力等。故生活垃圾处理既要坚持“无害化、减量化、资源化”的原则，积极推进垃圾分类收集，鼓励废物回收和综合利用，又必须通盘考虑、设计城市垃圾处理的整个产业链，包括垃圾收集、分类、运输、加工、交易、废品回收市场建设、检查与监控等各环节的协调发展。
产业链中各个要素相互联系，互成一体，任何一个要素的变化都会影响到其他要素。因此，要把产业链作为一个整体来设计、规划和培育，只有这样，才能起到事半功倍的效果。把任何一个要素从产业链中分离出来而进行的努力，都是收效甚微的。
收运系统是城市生活垃圾全过程管理中的重要组成部门，确切地说垃圾产生源至垃圾的最终处置（末端处理）之间的过程都可纳入到收运系统中。垃圾收运系统费用支出占垃圾全过程管理总费用的70%-80%。因此清除体制性障碍，组建企业化运作的生活垃圾收运集团公司显得尤为重要，建立统一高效的运作模式，做到运行路线优化，设施、设备优化，技术优化，环境优化，使资源得到合理配置。 6. 建立城市垃圾资源循环利用机制
针对公众垃圾资源利用意识淡薄而导致垃圾高产低用现状，广泛宣传和树立垃圾资源的利用意识。同时，要加强城市垃圾资源循环利用的管理机制和立法工作。例如建立废物回收奖励制度和对倒垃圾进行收费制等，从而调动市民回收有用物质的积极性，并使城市垃圾产生量有一定幅度的减少。除此，针对目前废品回收站点数量较少的问题，加强垃圾资源回收再生产业开发，兴办各种形式的垃圾资源回收利用公司、建立废旧物资交换中心等。
如果说当代知识经济的主要载体是以信息技术为主导的高新技术，那么，垃圾资源的开发利用则是以环境无害化技术为其技术载体。环境无害化技术的特征是污染排放量少，合理利用资源，更多地回收废物和产品，并以环境可接受的方式处置残余的废弃物。我国城市垃圾资源的无害化技术可以选择两个途径：（1）废物利用技术。这是用来进行废弃物再利用的技术，通过这些技术实现产业垃圾和生活垃圾的资源化处理。如废纸加工再生技术、废玻璃加工再生技术、废塑料转化为汽油和柴油技术、有机垃圾制成复合肥料技术、废电池等有害废物回收利用技术等。德国瑞斯曼资源回收利用公司声称他们已具备了将各种废弃物资源化处理的技术能力。我们可以和国外这类公司建立友好合作关系，借鉴国外先进经验，开展废物利用技术科学研究及成套设备研制，并在此基础上，做好科研成果的示范、推广、应用和技术转让工作；（2）清洁生产技术。这是用来进行无废少废的生产技术，通过这些技术实现生产过程的无污染或少污染。其主要途径有：推广清洁能源，如以天然气、人工煤气和液化气替代煤作为燃料；减少或限制产品的过度包装、一次性产品和一次性包装材料的大量使用；推广使用对环境无害或少害的纸张，可降塑料等包装材料；推广垃圾分类袋装和净菜进城等，从而实现可持续发展战略所要求的环境与经济双赢。
（作者单位：华东政法学院环境资源法研究中心）