城市公厕的属性与营建研究
顾承华
中国的城市，不论大小，不论过去和现在，或多或少地都被公厕问题困扰过。 全国范围的“公厕革命”已经开展了好多年，虽然有所改善，但是好像仍然没有彻底“解困”。看来，公厕问题确实不容小觑。
公厕的营建，即谋划公厕数量与布局的供给，并付诸实施，是公厕问题中的首要问题。本文试图从分析公厕这个物品的属性入手，来探索营建城市公厕的新思路，以求更好地解决城市公厕问题。
一．城市公厕的属性分析
众所周知，城市公厕是有别于私人家庭专用厕所，满足人们在离开家庭，外出进行活动时生理排泄需求的设施。从某种意义上来说，除家庭内部使用以外的、供公众使用的厕所，都可以称为公厕。它的出现，一是基于社会生产力提高，人类开始聚居并产生城市，由于外出逗留时间延长、活动频率增加，客观上需要有方便之处，以保持人的正常生理代谢；二是基于人类的文明意识萌发，认识到在城市随地便溺的粗野和对环境的影响，设法让排泄场所保持相对集中。简而言之，城市公厕是社会进步、文明进化、环境需要的产物。
那么，城市公厕除了能满足人们的生理排泄需求以外，还有哪些属性呢？让我们从公共经济学等理论角度，来作进一步的分析。
（一）城市公厕的公共物品属性
我们生活在城市之中，除具有私人需求以外，还具有普遍意义上的社会性公共需求，即我们的个人生活、活动必须依赖一定的社会公共环境，如城市环境、国家国防、城市道路桥梁、社会治安等等，这些产品也是私人生活中所必不可少的，但我们却不能通过市场行为直接购买到它们，仅能获得它们提供的服务，而不能得到它们的产权，市场在这里失灵。它们的生产必需依赖一定的组织，通常由政府来生产这些产品，这些产品就是公共物品。
美国经济学家保罗·萨缪尔森将公共物品定义为：“公共物品是那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一个成员获益的物品。私人物品恰恰相反，是那些可以分割、可以供不同人消费，并且对他人没有外部收益或成本的物品。高效的公共物品通常需要政府提供，而私人物品则可由市场进行有效的分配”。（保罗·萨缪尔森，《经济学》，第16版，北京，华夏出版社，1999年，第268页）
透过上述阐述，我们可以认为，公共物品就是指私人不愿意或无法生产而由政府提供的产品和劳务，它有两个显著的特征：
第一，共同消费性即非竞争性。一件公共物品，供某人消费时，其它人也可以消费等量的同类物品，而不需要增加生产公共物品的成本，即公共物品提供者不需再生产这件产品供其它人消费。如甲、乙两人有同样的出行方向，可同时在同一条道路上行走，享受由政府提供的道路通行服务，不必为其中一人另修建一条道路。
第二，非排他性。即难以排除或无法排除其它人从公共物品中获取益处。同一件公共物品，不仅可供占有者使用，而且无法排除占有者以外的其它人使用。例如，一个人欣赏、享用公共绿地的景色，这个人无法排除另一人也来公共绿地欣赏景色。
我们可以同样来分析公厕。
当一个人在离开家庭，在外产生方便需求时，他不愿意也不可能将私人厕具随身携带，也不愿意和不可能为了自己外出需要方便，而在某些地点营建一批公厕，因为一是个人不能保证自己的社会活动范围，二是个人也没有能力为了自己的需要，在城市范围内投资营建一批厕所。因此，个人在外实现方便需求的这种愿望，只能由某一个能代表众多人的这个共同愿望的组织来实现，而这个组织通常意义上就是政府。当政府为了实现公众这个共同的愿望，在城市合理地规划和营建了一批厕所时，这批厕所就成为公共厕所，公厕也就成为了一种公共物品。
我们可以进一步从公共物品的特征来分析公厕的公共物品属性。
从公厕的使用特性来看，它并不是为某一个人需要而特意营建，是为了满足公众在外方便的共同需求而建造，它具有共同消费的特征，公众都可以使用公厕，每一个人都可以享受到公厕给他们带来的益处。一个人使用了公厕，而另一个人也需要使用时，不会增加公厕的生产成本，即不需要为另一个人的使用再建造一座公厕，他完全可以使用同一座公厕，即公厕物品具有非竞争性。
从公厕的所有关系来看，公厕不属于某一个个人，某一个个人在占有公厕物品使用时，他无法排除其它人来使用公厕，因为公厕并不由个人为自己的需求，而在社会公共环境中去投资营建，否着就不称其为公厕了。公厕具有很强的社会公益性，公厕设置的目的本身就是为公众方便服务的。因此，我们可以认为公厕具有非排他性。
从以上的分析可以看出，公厕是一个典型的公共物品。
（二）城市公厕是“混合型”公共物品
虽然公共经济学家已经对公共物品有了明确的定义，但由于物品排他性程度的不同，某些物品介于私人产品和公共物品之间，成为一种混合物品。英国的布朗和杰克森（Bron and Jackson）首先提出了这样的观点。他们认为除了私人物品和公共物品之外，还有具备竞争性但不具排他性或具备排他性但不具竞争性的物品，这样，物品通过竞争性与排他性的组合，被分为纯公共物品、纯私人物品、准公共物品（具有竞争性但不具有排他性的混合物品）、俱乐部物品（不具有竞争性但具有排他性的的混合物品）四种。见表1。
朗和杰克森进一步指出，纯私人物品排他成本很低，可以由私人企业生产，可通过销售收入融资，通过市场分配；纯公共物品排他成本很高，不可能通过市场方式分配和通过销售收入融资，需要政府介入，通过政府征税来融资，通过公共预算来进行分配，具体的生产可以有多种方法；混合物品由于具有共同消费和消费的拥挤性，以及排他性等，可以通过销售收入等融资，其供给主体、融资渠道、分配方式等都可以是多元的。
那么，公厕是否能够作为混合物品，使其融资渠道多元化呢？
让我们来分析公厕除主要功能以外的其它一些特性。
第一，公厕本身有一定的资金流入，即公厕服务可以有一定的销售收入。公厕有一定的资金流入源于公厕服务可以收费。《城市公厕管理办法》第21条规定，“在旅游景点、车站、繁华商业区等公共场所独立设置的较高档次公厕，可以适当收费”。这说明政府允许特定场所的一些公厕可以有一定的资金流入，一些人流量特别大的地段如火车站等附近的公厕，甚至可以用公厕服务的销售收入来经营公厕，产生盈利。
第二，公厕可以通过“搭售”产生销售收入。公厕由于在城市设置的广泛性和设置地点的趋人流性，因此，公厕本身具有较多的土地资源优势，利用这种优势，使现有公厕附设其它一些功能如商业功能等有了可能，公厕通过“搭售”可以产生销售收入，为私人等多元生产公厕奠定基础。
第三，公厕服务可以促进销售。在激烈的市场竞争条件下，商场等经营场所服务设施完善与否与其销售收入有着直接的关联。一般来说，一家规模能使顾客逗留半个小时左右的商场，如果没有厕所，顾客需要外出寻找厕所的话，对其营业收入肯定会有影响。相反，商场配有高雅、卫生的厕所，会使顾客对该商场留下美好的印象，可能会延长逗留时间而增加购物的几率。因此，公厕可以产生间接销售收入。此时的公厕是具有排他性的，因为公厕产权不属于政府，商家可以关闭厕所不对顾客开放。
上述现象有一个共同的特征，即都具有为公众提供方便服务即共同消费的特性，除此之外，公厕可以产生资金流入、销售收入等其它的好处，同时又具有一定的排他性。因此，我们可以认为，公厕既具有纯公共物品性质，但又是一种混合物品，而且，我们还可以看出，当公厕作为混合物品时，其发挥的作用比公厕作为纯公共物品时还要大。公厕物品的细分见表2。
表2 公厕物品细分
竞争性 非竞争性
排他性 纯私人物品，对于公厕不存在这种性质。 混合物品。由于公厕可以收费、占有土地资源优势、可以给公共建筑业主带来间接收益，同时产生一定社会公益效益，因而私人可以生产，属于俱乐部物品。
非排他性 混合物品。使用范围受一定的拥挤约束，但仍具公益性。属于准公共物品。政府或私人生产。 纯公共物品性质。由政府投入生产，无约束地供公众使用。
二．城市公厕属性对其营建的影响
城市公厕的营建，包括保障公厕物品的供给，即规划公厕的数量和布局，以及公厕物品的生产两部分。公厕营建是城市公厕的首要问题。只有当公厕数量充足、布局合理时，讨论公厕服务质量、文化等才有实际意义。那么，分析公厕属性，对公厕营建有什么影响呢？
我们已经知道，城市公厕具有混合物品性质，表明公厕可以带来除主要功能以外的其它好处，这些“有利可图”的特性，对公厕的营建产生重要影响，主要表现在：
（一）公厕供给和生产主体是多元的
根据公厕物品的属性，我们发现，公厕的供给和生产是可以分开的。政府是公厕的主要供给者，可以通过制定公厕布局、需求数量规划以及改造规划、提供土地资源、采用特许经营的形式等来实现供给，集中体现公众对公厕的需求意志，但公厕的生产则不一定由主要供给者即政府亲自进行，公厕生产主体可以是多元的。
对于作为混合物品的公厕来说，我们可以利用公厕所具有的“有利可图”的特性，组织私人或由私人自发地生产。如可以利用一些特定地段公厕资金流入量大的特点，将公厕管理权通过招标等方法特许给私人，政府可省去公厕日常维护和维修费用，而私人可从管理中获益，而且私人在政府的指导和合同监管下，管理绩效可能比由政府亲自操作还要高。再如，我们可以将一些地处繁华地段的公厕，附设商业设施或与沿街商业门面捆绑后“搭售”给私人，由私人经营所搭售的商业设施，同时负责公厕改造、管理、维护与维修等。桂林市就是这样实践的，他们摸索出一套“以商养厕”的模式，将沿街区800多座公厕与相应的商业门面捆绑招标，中标的私人业主享有公厕和商业门面50年的经营管理权，同时这些公厕免费向公众开放。在这场“厕所革命”中，政府节省了开支，公众可免费使用公厕，私人在“搭售”中获利，可谓是三方受益，无人受损。
公厕是大型商场等经营场所必不可少的服务设施，越完善越能吸引顾客消费，这种观念正在被商场等私人业主接受。很多商场等私人业主正瞄准公厕等服务设施的好处，准备利用它们为自己带来更多的利益。同时，顾客在购物、消费时希望享受更多、更完美的的服务，使自己的消费物有所值，是顾客对商场等消费场所潜在的要求。这种目标指向相同的需求，形成了一种互动的良性循环，导致私人自发地供给和生产的公厕越来越多，这种现象当然是政府和公众所乐意看见的。这种共同的需求越强烈，城市的公厕问题就有可能解决得越快、越好。总之，在商场等经营性场所，通过公厕这个结合点，政府、公众、私人经营者三方均能获得各自需求的利益，公厕的作用被发挥得淋漓尽致。
（二）公厕营建融资渠道是多方面的
由于公厕可以带来某些好处，所以除了政府以外，私人业主、社会企业等乐意生产，这样，公厕营建的融资渠道也变得多了起来。政府不再需要像以前那样，用有限的财政性资金，投入公厕的营建，成为公厕营建资金的唯一供给者，而且往往还无法满足公众的需求。私人、企业，甚至其它组织，多种融资渠道整合起来，共同投资营建公厕，使政府不必花很多的钱，却能向公众提供更多、更好的公厕，这也是政府和公众所乐意接受的。
三．城市公厕营建思路的两个转变
我们已经了解，由于公厕具有混合物品性质，可以对公厕的营建主体结构、融资渠道等产生影响，影响的结果对政府、公众、私人都是有益的，因此，作为主管公厕营建的政府部门，就应当善于利用这种性质所产生的影响，及时地将公厕营建工作的重点作相应调整。笔者认为，在公厕营建思路方面应当要有两个转变。
1．公厕物品营建模式的转变
所谓公厕物品营建模式的转变，就是要将公厕营建的重点，从以政府单一主体供给、生产独立式公厕，向由多元化供给、生产主体在商场等经营性场所营建公厕为主方向转变，对政府包办公厕营建的传统模式，来一次深刻的变革。政府公厕营建工作的主要对象，要以经营性场所设置的公厕为主；公厕营建工作的范围，要跳出市容环卫封闭的行业圈，以立足全社会层面为主；公厕营建工作的方法，以联系、深入经营性场所指导公厕营建工作为主；公厕营建的政策，要向保障私人等多元化主体参与公厕营建方向倾斜。总之，我们再也不能耗用宝贵的土地资源和有限的财政资金，单靠政府力量，以营建独立式公厕为主，而是要将公厕营建与商业设施等结合起来，全面引导多元化主体广泛参与公厕营建，让公厕能在顾客、行人最需要的场所和时间出现。
实现公厕营建模式转变的具体操作，可分三个层面进行。第一层面，增量公厕营建的重点，放在引导商场等业主在新建、改造其经营场所时，自发或在政府规划指导下，在商场等内配套营建公厕。第二层面，沿街存量公厕的营建，可以利用其与商业门面“搭售”的方法，公开向社会招标，由中标者改造、经营管理公厕与相应商业门面。第三层面，对于非沿街的、资金流入较少、不能“搭售”的增量与存量公厕的营建，仍然要以政府为主投入财政性资金来进行。
2．财政性资金投入重点的转变
既然公厕营建融资渠道是多方面的，是否就意味着政府就不需要对公厕营建投入资金呢？不是的，政府仍然要对公厕营建进行投入，笔者认为，只是投入的重点要发生转变。要从重点投入在行业内部、营建独立式公厕，向扩展投入范围、补贴给经营性场所营建公厕方向转变。对于自发或在政府规划指导下在经营性场所营建供顾客、行人使用公厕的业主，由政府主管部门给与不同比例的资金补贴或奖励，这样做的好处，第一，可以提高有限的财政性资金利用率，原先营建一座独立式公厕的资金，往往可以补贴或奖励给数十家经营性场所营建公厕。第二，可以提高经营性场所业主营建公厕积极性，以吸引、鼓励更多的私人加入到营建公厕行列中来，起到“滚雪球”作用。
分析公厕物品的属性，使我们了解了公厕属性对其营建的影响，而当我们善于利用这种影响，实现了公厕营建思路的两个转变后，公厕问题就有可能就得到较好的解决。（作者 上海城市发展信息研究中心 高级工程师）