傅丽萍

　　对餐饮单位上门宣传

　　推进生活垃圾“减量化、资源化、无害化”，对于促进“创新驱动、转型发展”、改善人民生活环境、提高城市生态文明建设水平具有重大意义。对此，在上海 “十二五”规划中已经提出了明确的目标任务，今年上海市人民政府还把这项工作列为市政府的实事项目之一。随着社会发展和生活垃圾处理管理形势的变化，有必要重新对餐厨垃圾处理技术的现状和管理模式作一次全面的评估，探索和创新一个更适合餐厨垃圾处理的技术路线和管理模式，并加强居民中产生的厨余垃圾及集贸市场垃圾、园林垃圾的研究，加强有机垃圾的资源化处置技术和分类回收技术的研究，为进一步拓宽餐厨垃圾管理范畴，推动生活垃圾分类和减量工作奠定扎实的基础，这应成为当务之急。
　　
 

　　一、餐厨垃圾的定义、特点和危害

　　依据2005年颁布实施的上海市《餐厨垃圾处理管理办法》（以下简称《管理办法》）所称的餐厨垃圾，仅是指食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中产生的厨余垃圾和废弃食用油脂（包括反复煎炸的老油和“地沟油”）。
　　但实际上，从全国各地餐厨垃圾管理的意义上来说，还应当包括居民（即居住区）日常生活中产生的食物残余和餐饮服务、单位供餐中以及食品加工废料等产生的餐饮食物垃圾。而目前在法规界定及管理实践中却都没有包括上述的厨余果皮等食物垃圾。具体从产生的源头来讲，餐厨垃圾分为“餐余”垃圾和“厨余”垃圾两个部分，“餐余”垃圾也就是俗称的“泔脚”，而“厨余”垃圾则是蔬菜、水果、海鲜、肉类等在厨房操作中产生的菜皮、菜茎、果核、肉类、海鲜等无利用价值的食用废弃物。随着食品安全和餐厨废弃油脂的从严监管，今后安装“油水分离器”首先要在餐饮业全面普及，“餐厨废弃油脂”即地沟油将逐步从餐厨垃圾中分离并实现其分类管理和分类处置。
　　餐厨垃圾的特点，是有机物含量丰富、水分含量高、易腐烂。由于现实中未能有效地实施分类投放和收集，进入到环卫收运处置系统的餐厨垃圾其成分较为复杂，不仅包括米和面粉类的食物残余、蔬菜、果皮、动植物油、鱼、肉、骨头等食用废弃物，还包括混入的各类塑料、纸巾、玻璃容器、废弃餐具、金属器物等等废弃物。从单纯的餐厨垃圾化学组成分析，有淀粉、纤维素、蛋白质、脂类和无机盐等。这些废弃物如果不进行及时合理的处置，不仅影响城市市容和人居环境，而且容易滋长病原微生物、霉菌、毒素等有害物质，最终影响并危及人身健康。
　　
 

　　二、餐厨垃圾管理的现状与成果

　　以上海为例，市政府早在2005年就颁布并实施了《上海市餐厨垃圾处理管理办法》，加强了餐厨垃圾的申报管理、收运准入、处置监管等制度，以推进餐厨垃圾的资源化处置。
　　1. 源头申报管理。以获得市食品卫生许可企业的信息为依据，组织区县、街道对餐厨垃圾的产生企业单位，开展了排查摸底和告知宣传，源头申报覆盖率不断提高。据查，2011年通过专项整治已有58.6%的企业单位按规定进行了申报，基本覆盖了大中型餐饮单位。
　　2. 专项收运管理。对餐厨垃圾收集、运输服务企业与单位实施了资质管理，明确企业规模、装备配置、管理制度。对作业行为、收集容器、运输工具、处置去向等明确了要求、实施了监管。这些企业，建立了收运台账和处置联单、购置了专用密闭车辆、人员规范着装和持证上岗，基本实现了“作业方式、从业服装、车辆、上岗证”的四统一。同时，逐步建立了收运企业的考评和监管制度，并以服务质量、作业规范、收运联单为重点内容进行了定期检查和跟踪。
　　3. 单独的处理系统。餐厨垃圾处理设施建设和运作管理，实行了“政府主导、市场化运作、企业参与”的机制，部分区还通过核定成本的方式，给予处置企业一定的处置费补贴，鼓励企业参与餐厨垃圾资源化利用。
　　目前，上海的餐厨垃圾规范收集率和收运处置量逐年递增，2011年收运处置量已达23万吨。获得收运许可资质的企业全市有45家、专业收运人员404人，共有203辆密闭型的专用收集车（其中，机动车150辆，中心城区专业电瓶车、三轮车53辆）。另外，全市共有8家餐厨垃圾处置厂在运营，处置后的产品主要是各类饲料添加剂、蚯蚓饲料和有机肥料等。
　　
 

    餐厨垃圾制成蛋白饲料添加剂                 餐厨垃圾制成花卉肥料                         厨余垃圾处理车间一角
 

　　三、餐厨垃圾管理中存在的问题

　　餐厨垃圾管理与处置，必须同城市管理的总体水平和城市发展的要求相适应，但是依然存在着较多的困难与问题，主要表现在餐厨垃圾的法规定义滞后，源头混投、混装现象普遍，非法收运非法处置不力，末端处置能力不足、资源化水平不高等。
　　1. 法规定义、标准、范畴的科学界定问题。餐厨垃圾的产生源头不同，物理属性就不同，因此要从法规上进一步明确到底哪些属于餐厨垃圾，其定义、标准和范畴必须作科学界定。尤其是随着居民生活垃圾分类、“地沟油”的管理和列入政府实事项目的推进，科学界定和法规修订成为首要的问题。特别是在各部门的监管责任、处置管理制度设计、分类处置要求、处罚条款配套等方面亟须调整完善。例如餐厨垃圾的管理范畴、管理标准、分类分流的管理流程、分类处置的技术支撑乃至指导处置餐厨垃圾的企业单位和居民社区分类投放的管理和规定，等等，也需要重新审视，加以调整和界定。
　　2. 专项管理力量、专项执法投入不足问题。所有涉及餐厨垃圾管理的违法行为必须要有一套明确的行政管理规定和效能。但实际上现在的餐厨垃圾非法收运和处置行为极其隐蔽，查处过程又涉及公安、工商、质监、农委、城管执法等多个部门和职权，“取证难、查处难”成为行政执法的一大难题；而管理的人员不的不足和面对点多面广的餐厨垃圾产生企业单位，管理力量明显薄弱。
　　3. 餐厨垃圾处理的公益性定位问题。规范化的餐厨垃圾处理，是维护城市环境的重要内容和基础，其公益性定位在法规上尚未明确。特别是餐厨垃圾处理设施尚未纳入城市环境卫生专项规划，即使有规划也存在落地难的问题。目前，餐厨垃圾现有的末端处置企业均为民营企业，在布局、用地、设施和规模上均缺乏全市统筹，处置服务也缺乏稳定性。
　　4. 资源化利用缺乏技术和标准的问题。餐厨垃圾的资源化利用是促进生活垃圾减量，提升资源利用效率，控制环境污染的重要内容。选择合理的技术路线是餐厨垃圾资源化利用的关键。但由于目前对餐厨垃圾资源化利用的技术研究不够、产品标准缺乏、产业方向不明确，造成餐厨垃圾的资源利用产业发展进程缓慢、行业后续发展的生命力受到制约。
　　
 

　　四、餐厨垃圾管理的对策与建议

　　餐厨垃圾具有明显的资源特性和污染物特性，对其进行资源化利用是建设生态城市和使社会和谐、食品安全具有重要的作用，而有效控制，变废为宝，化害为利则是社会管理创新的必然要求。为此，必须努力实现“减少生活垃圾处理设施负担，实现生活垃圾减量化；有效控制疾病传播，保障食品安全；提高餐厨垃圾处理的综合利用率，发展循环经济、节约能源资源”这三大目标。对策建议如下：
　　1. 加快修订法规和建设完善配套政策。餐厨垃圾监管是一项复杂的工作，要“重在法治建设、着眼社会普及”。全国各地尤其是上海开展餐厨垃圾专项管理的实践证明：仅仅依靠一个管理部门的“一家管理”难以全程管好餐厨垃圾。因此，法规及配套政策是餐厨垃圾管理的基础保障。必须结合城市的具体实际，调整和完善法规、制定切合实际的配套政策，要把餐厨垃圾作为社会保障、公众食品安全和市民身体健康的法律大事来抓。
　　要尽快修订滞后的《管理办法》，借鉴成功城市的立法思路（如江苏省、西宁、重庆等地），提升立法站位，明确生产、流通、消费等各环节，进一步明确绿化和市容的主体职责，协调好食药监督、质技监督、工商行政、农业畜牧、环境保护等部门的监管责任；强化各职能部门的工作分工，从管理、执法、监督、宣传、经费保障等多方面形成合力，推进并实现餐厨垃圾的长效管理。要进一步科学界定餐厨垃圾的定义和内涵，防止概念混淆，要充分考虑和研究餐厨垃圾这一特种垃圾的内涵、标准和分类体系（应当将全社会日常生活中产生的“厨余果皮”垃圾包括在内）。以法规形式推进垃圾分类和减量过程中确定不同的管理措施，以及后续技术配套。要会同发改委、科委等部门，研究将餐厨垃圾处理纳入资源循环、节能减排、低碳经济相关政策。要扶持项目的可操作性和政策聚焦、资金扶持、技术支撑等促进餐厨垃圾产业发展的优化升级。
　　2. 构建科学合理的经费保障体系。按照生活垃圾 “谁产生、谁付费”的原则，收集、运输餐厨垃圾的费用应当由产生单位来承担。同时餐厨垃圾又具有公共产品的属性，其处置也是一项公益事业，更是环境保障、食品安全、满足公共利益的需要，因此，应当建设政府财政托底的经费保障制度。一是应核定餐厨垃圾专项收集、运输成本，当企业的服务支出低于成本时，地方财政部门应当给予相应的补贴。二是对社会企业参与餐厨垃圾处理设施运行的，按照“保本微利、公开透明”的原则，建立合理的价格体系。三是在进一步加强行政管理、社会管理的基础上，研究餐厨垃圾收集、运输、处置的全过程经济补贴政策，运用经济杠杆提高收运量、收运品和处置量、处置品质。四是结合实际，将餐厨垃圾处理费纳入生活垃圾处理费结算平台，以财政预算保障资金支撑，用资金流引导和规范餐厨垃圾的物流流向及流量。
　　3. 突出重在源头管理的制度设计
　　设计餐饮企业经营申请。可由工商管理、食药监督、环境保护、绿化市容共同建立行政许可联审制度，将餐厨垃圾的申报及执行情况纳入行政许可、复审复查及餐饮行业等级评价制度之中，确保餐饮单位在经营前期就规范餐厨垃圾处置去向，通过纳入年审内容，提升企业规范处置餐厨垃圾的法律意识，确保源头可控；又可形成管理资源的叠加放大效应。
　　加快制度建设和全程监管。首先在产生环节，实施产生单位的信息化数据库动态管理，建立和运用餐厨垃圾产生量测算模型，既推进实现科学收费、合理收费，又能通过建立网上申报和申报信息公开制度提高申报率，便于各部门实施行政检查，实现社会监督；其次在收运环节，推广《餐厨垃圾收集容器标准》，完善《餐厨垃圾收运作业规范》，提升服务质量和科学化管理水平。完善收运处“联单制度”，确保日产日收、日收日处，加快信息化监控手段运用，推进实现流向流量可跟踪监督；第三在处置环节，加强计量、运行监管，要明确处置运行规范和监管内容、评估标准，建立处置企业监管档案，实施年度运营评估，确保处置企业规范经营，保障设施运营质量和控制环境污染，提高实施运营和监管工作水平。
　　4. 加强处置和资源化利用技术和标准研究。要落实相关规划，提升无害化处置和资源化利用水平。落实政府餐厨垃圾设施建设责任，确保餐厨垃圾管理有序进行。一方面要加大政府投入力度，积极推进“十二五”规划落地。通过协调用地、适当投入、购买服务、政策支持等多种方式引进社会力量加快餐厨垃圾集中处置设施的建设。另一方面，按照集中与分散处理相结合的原则，通过制定和实施《餐厨垃圾就地处理源头减量试点项目资金奖励（补助）办法》，在高校、部队、工业园区、经济开发区、旅游风景区等积极试点餐厨垃圾就地处理设施的建设，使全市餐厨垃圾处置能力满足上海目前处置增量需求。探索适宜的餐厨废弃物资源化利用和无害化处理技术工艺路线及管理模式，提高餐厨废弃物资源化利用和无害化处理水平。
　　加快制定餐厨垃圾就地处理设施建设的标准和规范。教委、商务委、旅游局、区县政府等部门，要按照建设标准和规范落实符合条件的单位和区域建设餐厨垃圾就地处理设施，对建设就地处理设施的产生单位免收餐厨垃圾处置费，通过市、区两级财政资金补贴和奖励，鼓励有条件的单位源头减量；加大科技支撑，积极开展餐厨垃圾分类收集、运输、处理综合管理的基础性、关键性技术的研究，大力推动餐厨垃圾集中处置过程中臭气控制、资源化利用等方面新技术的研究与产业化应用，重点引进适合本市餐厨垃圾理化性质、处理工艺科学、终端产品安全、综合利用率高的处置技术。同时加快制定餐厨垃圾资源化利用产品和无害化处置技术的标准，尽快明确产业发展导向，突破管理瓶颈、规范处置行为。
　　

（作者：上海市废弃物管理处特种废弃物管理科科长）
（本文照片由作者提供）