冯肃伟 王志国 陈善平 万云峰

一、概述

   在西方发达国家，环境卫生管理和规划体系经过多年的发展，已相对完善，比如，美国环保署制定了2003～2008环境战略规划，规划了五年长期目标和每年度的计划，以及优先考虑的领域；丹麦的地方政府每四年制定一份固体废物管理计划，内容包括未来12年的固体废物管理计划；加拿大的国家污染防治办公室的主要工作之一将污染防治纳入部门决策与规划；日本环境部负责制定和实施所有政府部门的环境政策和规划，制定基本环境规划和区域环境污染控制规划。为保证环境卫生规划的科学性和合理性，这些国家在编制时往往投入大量的人力物力，编制时间长达2～3年。为保证规划的有效实施，有些国家往往从法律上对规划的地位进行确认。这些措施有力地推动了环境卫生事业的发展。
   长期以来，我国的城市环境卫生规划是作为一项工程规划来进行编制的，国内大多数城市主要以编制环境卫生设施规划为主，内容上没有全面涵盖，层次上没有深入，类别上也没有细分。自从改革开放以后，国家经济、社会、环境迅速发展，各行业的规划逐渐引起政府和职能部门的重视，行业规划的编制水平和行业范围也逐渐提高和扩展。近几年，我国的环境卫生规划的编制工作逐步受到重视。2002年，江苏省制定下发了《江苏省城市环卫规划编制纲要》，要求各地按照《纲要》做好专业规划的编制，科学实施垃圾处理工作。目前，江苏省大多数城市都已完成或正在进行环境卫生规划的编制工作，并能根据城市发展变化，适时进行修编；广东省在2002年编制了《广东省固体废物污染控制规划》，省建设厅要求各地组织编制市域范围内的生活垃圾处理专项规划，落实国家和省关于垃圾处理产业化发展政策，拓宽资金渠道，加快垃圾处理设施建设；广州、佛山、深圳、东莞等城市相继编制和修编了本市的环境卫生专项规划；福建、四川、山东等省也制定了本省的垃圾处理规划，并督导本省城市加紧编制环境卫生专项规划。2004年6月，中国城市规划协会出台的《城市规划设计计费指导意见》第一次正式将“环卫规划”作为专项规划的概念推出，大大促进了我国环卫规划的编制工作。目前，上海在市容景观及环境卫生规划编制方面走在全国的前列，基本建立起环卫行业规划的管理体系，但从全国看还没有一个城市能够达到西方国家先进城市那种规划种类齐全、规划体系完善的程度。

二、上海市容环卫发展轨迹和现状

   1983年10月24日，上海市环境卫生管理局恢复建立后不久，即组织力量制定了《上海环境卫生事业发展战略》、《上海市中近期环卫专业发展规划》，1986年编制了《上海市城市环境卫生主要设施发展布局规划》（1986～2000），明确了上海环卫事业的发展方向。围绕这些主体规划，区（县）环卫管理部门也相应制定了一系列环卫设施发展布局规划，使上海环卫事业的发展目标明确，科学有序。这些规划的编制完成，对指导上海市环境卫生设施建设，推进环卫行业发展，解决城市垃圾处理问题，保护市域生态环境起到建设性的作用。
   进入21世纪，上海市经济、社会、环境持续快速发展，上海市规划编制在专业上逐渐细分，形成了一批专业性比较单一的专业规划科研院所。环境卫生规划也逐步改由独立的专业设计科研单位为主负责编制。2002年，由市局组织环卫专业设计院编制的《上海固体废物处置发展规划》由市政府批准实施，随后《上海市固体废物处置规划实施方案》、各区县环卫专业规划相继编制、修编，一些工业区、新镇、新城也开始着手编制环卫专业规划。另外，由于政府职能部门责权重新分配、环卫设施建设与环卫作业系统的分离，还出现了“市容环卫专业规划”的概念，如《上海临港新城市容环卫专业规划》，其内容由三大块组成，即“市容景观规划”、“城市保洁规划”、“固体废物处置规划”。市容环卫专业规划已发展成为综合性的行业规划。
   总结上海市已经编制完成的各类环卫规划成果，从类别上可以分为五大类：
 发展战略规划（行业发展战略规划）
 固废处置发展规划（类似于环卫总体规划）
 设施布局规划（环卫设施总体规划）
 固废处置规划实施方案（实施性的建设规划）
 环卫专业规划（专业性、综合性的行业规划）
    当前上海市环境卫生规划体系框架图见图1。

    从目前上海市编制的市容环卫规划成果来看，严格意义上讲，还没有形成一套科学的、完整的市容环卫规划体系。主要表现在体系不健全、层次结构不明晰、不同规划之间衔接不畅等问题：
   1. 规划体系不健全
   尽管上海已经开展了市容环卫规划编制方面的工作，但还没有建立起完整的环卫规划体系。目前的市容环卫规划编制的重点仍局限于“城市环卫设施规划”上，具有行业总体指导性质的发展规划和编制详细的专业规划数量偏少，市容景观、城市保洁等专项内容还未引起足够的重视。由于没有科学的行业规划指导建设和运营，造成了市容环卫事业发展滞后于经济发展、市场营运状态欠佳、资金筹措不畅等问题。
   2. 层次结构不明晰
   从目前已经编制完成的各种层次环卫规划的内容、深度、可操作性来看，存在上下层次不明晰的问题。无论是全市还是具体到一个区、一个镇都要求编制环境卫生专业规划，不考虑城市总体和分区的概念，不考虑规划目的和深度要求，或者一味求全，或者只考虑某一单元。
   3. 不同规划之间衔接不畅
   目前，城市的各级规划和不同种类的规划彼此之间衔接较差，不同行业规划还存在相互分割，各自为政的情况。由于各级规划的编制是自上而下进行的，地区规划、行业规划以及其他的专项规划由于隶属于不同的主管部门，没有一个权威机构进行有效的统筹规划，导致规划间不协调现象经常出现。而且由于各类规划开始编制的年限和规划期限都不一样，从而导致事实上的相互难以统筹协调。这些情况的出现一定程度上削弱了规划体系的整体功能。

三、上海市容环卫发展思路的变化

   通过借鉴前述部分先进国家的经验，笔者认为，上海市容环卫的发展规划和思路将着重实现以下三个方面的转变：
   1. 由“自上而下型”转向“双向互动型”
   以往上海市所编制的市容环卫规划一般采用自上而下的编制办法，带有明显的计划经济色彩。这些规划由于难以调动地方的主动性，往往可操作性不够强。市容环卫和人们的日常生活息息相关，整个行业具有其特殊性，这就决定了在加强行业自身管理的同时，应当注重社会管理。考虑到目前上海的市场经济发展新形式和建设和谐社会的要求，市容环卫规划体系应当在自上而下与自下而上的力量之间进行综合平衡，充分协调并完成向“双向互动型”的转变。在这方面，西方国家一般通过“非正式规划”方式，即利用咨询、讨论、谈判、交流、参与等措施的运用，在制定公平准则的前提下，建立公开的规划体系，广泛吸收各种主体（政府、部门、社团、企业、居民等）参与规划的全过程，以寻求解决发展中的各种利益冲突的方法和途径，制定出一个透明度高、可信度强、满足全社会愿望的规划。这一点对上海传统的市容环卫规划体系思想的改造是有重要意义的，是使规划由图纸走向实施的重要保障。
   2. 由“单方案刚性型”转向“多方案弹性型”
   目前，上海市市容环卫的市场化和产业化发展仍处于初期阶段，整个行业的体制创新、机制创新和科技创新正在深入进行。这种多变的发展环境对规划体系也提出了更高、更现实的要求：如何实现规划的灵活性与弹性。早在20世纪60年代，法国、西德等国家就开始探讨弹性发展规划的思想，同时制定若干不同方案，供决策部门评价选择。实践证明，它对市场经济下的区域发展有较强的适应性和指导性，至今仍受到高度重视。从理论上讲，发展规划的弹性就是指规划思路及指标体系对随机性的市场经济发展环境的适应程度。市容环卫规划与行业的市场化发展之间存在着一种相互联系、相互制约的辩证关系。在目前市容环卫行业大力推进市场化和产业化进程中存在许多不确定性、不可测性和不可预见性的因素，因此迫切需要建立具有广阔灵活性和实用性的弹性规划体系。为适应市容环卫行业的体制转变与创新，适应新体制下政府、企业等主体角色的调整，原来以行政手段为主的刚性规划体系应转变为以价值手段为主应变能力较强的动态的弹性规划体系。
   3. 由“单一型”转向“综合型”
   上海市市容环卫行业目前正处在一个实现跨越式发展的战略机遇期。但是，目前我们还面临者诸多问题和挑战：垃圾处理设施整体缺口较大，资源化水平不高，整体市容缺少特色，一些“脏乱差”等管理顽症还时有困扰，城市保洁还没有达到全覆盖，保洁机械化程度不高，城乡市容环卫发展不协调等。在这样的新形势下，市容环卫发展不再局限于垃圾收运处理和道路清扫保洁等方面，而是向“大市容、大环境、大卫生”的方向发展。行业的全面发展是一个综合的概念，不但包括传统的环境卫生设施建设，而且包括优美整洁市容环境的创建。与此相适应，市容环卫规划体系应当由过去单一的生活垃圾收运处置规划系统向包括固体废物处理、城市保洁和市容景观的综合性规划体系发展，要把城市保洁规划和市容景观规划放到和固体废物处理规划同等重要的位置上，彼此协调，形成合力，引领整个行业的大发展。
   规划体系由“单一型”转向“综合型”的另外一层含义是要求规划目标的制订必须紧紧围绕发展循环经济的基本理念，由无害化处理的单目标模式，向减量化和资源化的多目标复合模式转变，真正实现经济、社会和生态环境发展目标的高度协调统一。

四、未来的上海市容环卫规划体系展望

   1. 上海目前的城市规划体系
   上海市市域空间布局结构：按照城乡一体、协调发展的方针，以中心城为主体，形成“多轴、多层、多核”的市域空间布局结构。“多轴”由沪宁发展轴、沪杭发展轴、滨江沿海发展轴组成，也是长江三角洲城市带的重要组成部分。“多层”指中心城、新城、中心镇、一般镇所构成的市域城镇体系及中心村五个层次，形成以中心城为主体，以公路和轨道交通为依托，各级城镇辐射范围合理，空间分布均衡的大中小城镇相结合的多层次的空间分布格局。
   上海市中心城布局为“多心、开敞”式布局结构：规划按现状自然地形和主要公共中心的分布以及对资源优化配置的要求，合理调整分区结构。
   上海市城镇体系（新城、中心镇、一般镇）布局结构：根据上海城市发展方向，考虑城镇发展的连续性，高起点规划、高标准建设，形成相对独立、功能完善、各具特色的郊区城镇。依托市域高速公路网络和重大市政基础设施，加速产业和人口集聚，发挥规模效应，推动郊区城市化进程。
   在全市总体规划层面下根据功能组团的思想，上海城市规划体系划分为中心城规划、郊区规划和重大项目选址规划三大部分，具体见图。

   2. 构建中的上海市容环卫规划体系
   与上海城市规划体系相适应，上海市市容环卫规划体系主要包括三个层面：上海市市容环卫规划纲要、上海市市容环卫总体规划、上海市中心城市容环卫专业规划和上海市中心城外市容环卫专业规划。
   （1）规划纲要
   主要是用以研究和确定上海市市容环卫规划编制的重大原则问题，对编制的目标、方向和内容提出框架性意见，经确认批准《规划纲要》就是市容环卫总体规划编制的依据和有决策意义的导向性文件。
   （2）总体规划
   其任务是确定城市市容环境卫生规划的发展战略，把握城市主要市容景观形象，从宏观上明确上海市市容环卫各系统的发展目标，解决城市固体废物的收运处置方法、方式和设施的分布。上海市市容环卫总体规划是上海市各类市容环境卫生的龙头，其成果用来控制和指导下一级市容环卫专业规划的编制。各类市容环卫规划所提出的目标、任务、重大项目的安排等不得与上海市市容环卫总体规划相冲突，其他各类规划在上报上一级政府审批或对外公布之前，必须征求上海市市容环卫总体规划的制定部门的意见。
   （3）专业规划
   为了保证中心城土地资源的合理利用，促进城乡并进，协调发展，积极建设郊区城镇，形成现代化国际大都市城乡一体化的发展格局，《上海市城市总体规划》确定了中心城的概念。与此相适应，在《上海市容环卫总体规划》指导下，需要编制上海市中心城市容环卫专业规划和上海市中心城外市容环卫专业规划，有利于完善中心城的综合功能，有序引导上海市中心城和中心城外市镇的市容环境建设，对于优化全市环卫设施布局、打破传统行政区划、指导各区县市容环卫发展都有很重要的意义。

   （作者：冯肃伟，上海市环境卫生管理局助理巡视员、研究室主任；王志国，上海市环境工程设计科学研究院副院长、高级工程师；陈善平，上海市环境工程设计科学研究院规划与景观设计所所长；万云峰，上海市环境工程设计科学研究院规划与景观设计所总工程师）