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　　《行政强制法》是一部规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公民利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织合法权益的重要法律，是继《行政处罚法》、《行政许可法》之后又一部规范行政行为的重要法律。由于城管执法工作经常运用行政强制，因此，《行政强制法》对城管执法工作有着重要的影响。
　　
　　一、《行政强制法》的立法过程已对城管执法工作产生一定的影响

　　《行政强制法》（草案）第二十一条第二款规定，除违禁物品外，在市容监管中行政机关不得扣押经营者经营的商品。此项规定直接针对城管执法部门，用专门的条款约束城管执法工作中的行政强制行为。不仅如此，在审议《行政强制法》（草案）时，有的全国人大代表提出，现实中城管执法人员常常没收经营者的经营工具，也应加以限制，建议增加规定“也不得扣押经营工具”。有的代表指出，城管执法混乱，有的城管执法大队雇临时工来执法，执法随意性大。有的代表建议增加规定：“违章建筑存在一年以上，行政机关知道或者应当知道，但是没有履行法定职责进行告诫，在拆除违章建筑的时候，行政机关应当承担补偿责任”，由于全国各地的违章建筑多由城管部门负责查处，这实际上是在批评城管执法工作。
　　《行政强制法》（草案）第二次审议时，有的代表提出，第二十一条第二款规定，除违禁物品外，在市容监管中行政机关不得扣押经营者经营的商品和工具。目前，城市管理难度大、成本高，小商贩和城管“捉迷藏”。如果《行政强制法》规定不得扣押，城市管理力度将削弱，管理难度进一步加大。
　　《行政强制法》（草案四次审议稿）第十七条第二款规定，依据《行政处罚法》第十六条规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。结束了关于相对集中行使行政处罚权的行政机关能否行使相关的行政强制措施的争议，清楚地表明，城管执法部门可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。
　　可以说，《行政强制法》从起草到审议、到通过，对城管执法工作给予了相当的关注，也一直在影响着城管执法工作。
　　
　　二、行政强制法施行对城管执法工作的影响更加明显

　　1.行政强制措施和行政强制执行权减少
　　城管执法部门本来就缺少行政强制权力，《行政强制法》施行后，行政强制措施和行政强制执行权将进一步减少。为切实保证《行政强制法》的贯彻实施，国务院和各个地方正抓紧对《行政强制法》公布前制定的法规、规章和其他规范性文件已经设定的行政强制进行专项清理，对不符合《行政强制法》规定的，予以修改或废止。
　　比如，作为地方性法规《江苏省市容和环境卫生管理条例》第五十条第六项，赋予城管执法部门在查处“在树木、地面、建筑物、构筑物或者其他设施上刻画、涂写、张贴”这一违法行为时，具有暂扣作业工具的行政强制措施，而现有的行政法规《国务院市容和环境卫生管理条例》相关的条款并没有授权城管执法部门以行政强制措施。因此，根据《行政强制法》第十条第三款的规定，上述行政强制措施势必被废掉。
　　再如，《国务院市容和环境卫生管理条例》第三十七条赋予了城管执法部门强制拆除权，但是，《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定，排除了行政法规对行政强制执行的设定权。据此，城管执法部门这一强制执行权也将废止。
　　还有其他类似的例子。

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　　2.实施行政强制措施的程序要求较多
　　客观地说，以前各地城管执法部门实施行政强制措施的程序，虽有一些规定，但各不相同，不够规范。各个地方或多或少存在下列违规现象：委托其他单位执行；聘用协管员参与实施；不通知当事人到场；不听取当事人的陈述和申辩；未当场告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限；不制作现场笔录，不经行政机关负责人批准，擅自作主；查封、扣押时间太长，又不及时解除，执法比较随意；等等。
　　《行政强制法》对行政强制措施实施程序作了细致的规定。《行政强制法》施行后，城管执法部门实施行政强制措施，必须严格遵守这些规定。具体有：
　　——城管执法部门不得委托行政强制措施权，应当由本机关具备资格的行政执法人员实施行政强制措施，其他人员不得实施。
　　——城管执法人员实施行政强制措施前须向本机关负责人报告并经批准；应当通知当事人到场，并告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；应当听取当事人的陈述和申辩，制作现场笔录。
　　——城管执法部门决定实施查封、扣押的，应当履行规定的程序，还应当制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。查封、扣押的期限不得超过三十日；情况复杂的，经本机关负责人批准，最多可以延长三十日（法律、行政法规另有规定的除外）。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。
　　——城管执法部门采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收；法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁；应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。
　　——城管执法部门对以下几种情形，应当及时作出解除查封、扣押决定：当事人没有违法行为；查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关；行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押；查封、扣押期限已经届满。
　　3.实施行政强制执行的规定更严
　　行政强制执行包括行政机关依职权强制执行和行政机关申请人民法院强制执行两类。依职权强制执行包括间接强制执行和直接强制执行两种。间接强制执行又分为代履行和执行罚。城管执法部门依职权强制执行少，申请人民法院强制执行多；直接强制执行很少，间接强制执行不多。城管执法部门可能涉及到的代履行主要是要求当事人清除道路或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定。城管执法部门可能涉及到的执行罚主要是加处罚款。
　　《行政强制法》对实施行政强制执行作了严格的规定，城管执法部门必须严格履行。
　　城管执法部门作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《民事诉讼法》的有关规定送达。
　　城管执法部门应当充分听取当事人陈述和申辩的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，城管执法部门应当采纳。
　　除情况紧急外，城管执法部门不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。城管执法部门不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。
　　对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，城管执法部门应当予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，城管执法部门方可依法强制拆除。这里的“依法”是依照法律，遵循《行政强制法》第十三条关于行政强制执行由法律设定的规定，规章及其他规范性文件不得设定行政机关自行拆除，已经设定的，应当及时清理；不及时清理的，为无效设定，应申请人民法院强制执行。还需指出的是，公告程序不能代替催告程序。公告是广而告之，向社会公开相关信息，接受社会舆论的监督，优点是公开性，在涉及人数众多时更有着不可代替的作用。缺点是以一定形式公告期满后即推定当事人知道，实践中由于种种原因当事人不一定真正知道，有可能影响及时行使权利。因此在行政强制执行中，对当事人逐个催告是常态。在强制拆除违法建筑时，将公告和催告相结合，在强制执行前公告，限期当事人自行拆除，当事人逾期拒不拆除的，在正式强制拆除前还应当催告。公告和催告的目的都是催促当事人在一定期限内自行拆除，但作用更有所偏重，为了保障强制拆除的效果，把工作做到位，宜将公告和催告结合起来，给当事人自动履行义务更多的机会和时间。
　　城管执法部门加处罚款适用于当事人不履行罚款行政处罚决定的情形。《行政处罚法》第五十一条第一项规定，当事人到期不缴纳罚款的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款。据此，城管执法部门可以依法对当事人加处罚款。根据《行政强制法》第四十五条、第四十六条的规定，城管执法部门应当把加处罚款的标准告知当事人，加处罚款的数额不得超出罚款数额。
　　城管执法部门实施代履行必须满足四个条件：（1）依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定；（2）当事人逾期不履行；（3）经催告仍不履行；（4）其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的。此时，城管执法部门才可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。
　　需要立即清除道路或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的，城管执法部门可以决定立即实施代履行；当事人不在场的，城管执法部门应当在事后立即通知当事人，并依法作出处理。
　　城管执法部门申请人民法院强制执行的时间为3个月，较以前缩短了一半。根据《行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，城管执法部门在没有行政强制执行权时，可以自期限届满之日起3个月内，依照《行政强制法》的相关规定申请人民法院强制执行。而之前的《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第八十八条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起１８０日内提出。逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”这一期限比《行政强制法》规定的期限超出一倍。这就要求城管执法部门增强时间意识，提高办案效率。
　　城管执法部门申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，城管执法部门方可向有管辖权的人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：强制执行申请书；行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；当事人的意见及行政机关催告情况；申请强制执行标的情况；等等。强制执行申请书应当由城管执法机关负责人签名，加盖机关印章，并注明日期。
　　综上所述，城管执法部门实施行政强制执行的条件更多，程序更严，时间更短，受制约的因素更广。这在拆除违法建筑方面体现尤为明显。城管执法部门必须组织城管执法人员认真学习《行政强制法》，严格遵守有关规定，推进城管执法工作顺利开展。
　　

　　参考文献
　　全国人大常委会法制工作委员会行政法室编写：《<中华人民共和国行政强制法>释义与案例》，民主法制出版社2011年7月版。
　　

（作者：江苏省淮安市城市管理行政执法局政策法规处处长）
（本文图片由丁海文提供）