俞 鑫
中央“十二五”规划建议中提出“要更加注重以人为本，要更加注重全面协调可持续发展,要更加注重统筹兼顾,要更加注重保障和改善民生，要更加促进社会公平正义”，这是使创新社会管理成为当今社会发展管理的必然要求，更是政法综治工作的重要任务。
努力践行科学法治、创新社会管理理念，是上海“后世博”地方社会管理的一项长期任务。城市管理方式从“管制”向“治理”的根本转变，创造良好的生存环境和社会秩序，必须配套改革传统的社会管理体制，部门合力联勤联动联处，有效地发挥行业性、专业性、区域性社会自治组织作用。必须重视公众参与，使立法成为公众表达民意、政府吸取民智、公众与政府互相影响的互动过程。必须改变执法方式，避免单一行使惩罚性权力，着重案件后续正负效应，改变合法之外即非法的思维定势，形成城市管理长效机制。
上海市嘉定区真新街道在这方面进行了成功的尝试，开创了基层街镇“块”上资源创新社会管理的新局面。
创新城市社会综合管理体系构建的背景与成效
城市中乱设摊、乱停车、乱倒垃圾渣土、无证无照经营、占道跨门营业、街头偷窃抢夺等等行为与现象都被称为城市管理的顽症。调查后发现，在很大程度上都与执法管理处置难有关，往往小小的一个城市管理中的违法违章问题，就能牵涉到城管、交警、工商等等多个执法和管理的职能部门。以往，对城市管理的脏乱差现象一般要等到人民群众看不下去了或者媒体曝光了，才会由辖区街镇临时牵头召集几家部门开会协调或联手行动。但这种运动式、突击式、临时性的联合整治，不仅执法成本高，协调时间长，而且后续跟进的管理效果也差，为此问题总是出现“整治—回潮—再整治—再回潮”情况，这是一个社会管理中的现实问题。
国务委员、公安部部长孟建柱（前排左五）与上海市有关领导在调研现场
上海市嘉定区真新街道率先在上海基层街镇这个层面，探索了科学有益的“小政府、大部门、一盘棋管到底”的新型综合管理模式，这个模式被称为“大联勤”试点工作，实践一年多来已获得成功。今年五月一日起已经在嘉定全区12个街镇得到推广运用，成为上海社会管理创新模式一块响当当的名牌。从今年新春伊始至现在，国务委员、公安部部长孟建柱，国务院公安部党委委员、副部长黄明，公安部党委委员、政治部主任蔡安季，国务院副秘书长汪永清，中央综治委主任陈冀平，上海市委政法委书记吴志明，上海市副市长、市公安局党委书记、局长张学兵等中央及上海市各级领导，先后在嘉定区作了调研、视察和指导，充分肯定了嘉定区和真新街道的做法。认为“大联勤”是合作加科技，非常扎实、十分有效，并希望逐步将综合管理延伸到民生服务领域上，实现管理与服务并举的常态化、长效化。
2010年以来，上海在嘉定区真新街道对城市管理现状和执法工作，进行了充分调研和深刻客观的分析。认为：当前城市管理任务重，要求高，难度大，是行政管理体制分割，“条块”缺乏完善的协调机制，造成了城管、工商等行政执法在基层街道的错位、缺位和越位。
嘉定区委、区政府决定先行先试，推出了全新的城市综合管理联合勤务新体制。通过区里授权街道（准政府组织）牵头，整合城管、交警、公安、工商、食药监督等“条”上城市管理执法力量，服从街道统一指令调派、督察考核，实现依法、高效的“全覆盖、全方位、全天候”和“小政府大部门，一盘棋管到底”的创新社会管理模式。一年多来，真新街道建立的“大联勤”实现了“联体指挥、联队管控、联动处置、联手监督”，很好地解决了执勤管理力量分散、执法权限交叉不清、执法效率效能低下的问题，各类社会管理问题由被动事后分散处置，转化为主动事前合力管理掌控，为后世博乃至“十二五”创新社会管理打下了坚实的基础。
城市化程度较高的真新街道地处城郊结合部，大型专业市场密集、人口结构复杂的真新一度是嘉定区“两抢”、“盗窃”、“色情活动”集中高发区，城管执法环境非常恶劣，极少数人拉帮结派、胡搅蛮缠甚至纠集同伙攻击执法队员，2009年辖区内接连发生过12起暴力抗拒城管执法的事件，是个市容环境管理较差的“重灾区”。大联勤实施以来，得益于联勤体系屯兵街面、快速反应，如今街面和社区的见警率高、处警速度快、巡查频率密、震慑力强，违法案件呈明显减少趋势。据初步统计，2010年110报警类电话量与2009年同比减少11.5%，，街面盗窃“三车”案件发生数下降12%。“两抢”案件同比下降69%，辖区内入室盗窃发案数同比下降20%。暴力抗法事件的全年记录为零。期间，联勤大队共出动联勤巡逻18880人次，其中多网格、多部门的各类联合整治的行动多达290次，社会治安整体环境持续好转，市容“重灾区”的街区面貌明显改观。各支执法队伍重新整编后互为支撑、相互学习、互为监督，联勤队伍的荣誉感、责任感被激发出来，“公正、威严、规范”的公权力形象正在逐步树立并深入百姓之心。真新城管中队在全区的考核排名中从原先的“垫底”已名列前茅。派出所、工商所、食药监分所的业务考核，也在各自区局系统内位居前列。
中央政法委副书记、综治办主任陈冀平为嘉定城管题词
上海市政法委副书记、综治办主任林化宾在信息管理系统调研
创新管理模式之一，成立城市综合管理委员会，优化执法与管理的资源
在街道层面，成立了实体化的指挥协调机构——“城市综合管理委员会”（以下简称综管委）。负责统筹协调、指挥调度区域内的综治维稳、城市管理的各条与块的执法管理和社会力量，委员会由街道党工委书记、办事处主任领衔负责，区里相关条线单位分管领导都是机构成员，下设办公室、联勤指挥中心和督察考核队、联勤执法管理大队等，联勤大队负责日常执法管理的具体实施。最为关键的是“综管委”被赋予了指挥权。条上资源直接服从街道指挥和应急中心调度，专职处理城市管理工作中日常投诉和突发事件的应急处置。最大的特点，是在“综合执法管理”上，比如居民看到有人在马路上乱张贴、售假货、搞诈骗，想举报却搞不清具体该打哪个投诉电话。现在不管哪个部门的事情，只要拨打一个电话，条线上各个部门就能迅即联动，相互通报，信息共享，群防群控群治一张大网使举报问题得到迅速、彻底的规范处置。
创新管理模式之二 ，建立信息管控系统，打造大联勤的千里眼与顺风耳
以移动通信网络及信息集成为核心技术，整合了网络、短信、彩信、电话四种通信和视频方式，路面实时监控，形成了全面的、综合的，既可主动获取信息，又能发动群众提供信息，全面掌控指挥信息，也能实行监督考核评判的功能，统筹节流，资源共享。这一辖区内城市管理与公安警务、交通安全、应急联动、联勤指挥、110处警等系统的整合为一，实现了联勤指挥中心内的联勤工作指挥室、辖区交通指挥室、110接警指挥室、城市应急联动指挥室、案情分析室的“五室合一”。使联网、高效、便捷的效能和运作潜力最大化，这套系统所具有的十大基本功能，已获得了国家专利。
数字信息流转流程图
人员定位管理功能：对联勤的人员进行规范管理，可设定从5秒至10分钟向指挥中心报告一次位置信息，具备连续存储记忆功能，人员超出联勤管辖范围时能自动向值班中心预报，有效监督队员实时动态。
紧急调度功能：联勤分队队员在联勤时内发现特、重、急问题等需要增援的，只要按住城管通设备“紧急求救”按钮，指挥中心便能即时收到信号，掌握该处情况动态并同步向各分队发送增援指令。再通过紧急调度能确保管理力量在最短时间内向指定位置聚合，大大提升了城市管理应急处理能力。
现场照片取证上传功能：队员在现场拍照后将照片通过彩信和短信的方式传回值班中心，值班中心根据传回的信息按预案处置。同时按照（案）事件处理前后的现场照片可作为对比存储留档。
上传照片时上传定位信息功能：值班中心收到彩信的同时，也将收到当地准确的地理信息，彩信存储后将会自动在GIS上标注位置，并产生关联信息确定（案）事件的类型及处置方案。
语音报告功能：可接收来自群众和巡逻队员在内的所有电话，每次通话将录像或建立独立的录音文档。由值班人员对录音进行编号管理，并与相关信息或事（案）件进行关联，必要时可以充当录音笔使用，声像资料存档备查。
内部实时通信管理功能：各部门内可进行快速的实时文字信息互动，也可通过该系统的短信功能进行适时收发短信、通话。
实时汇报功能：指挥中心值班员收到无法处置的问题时，可实时向中心主任汇报，并形成统一格式和文件，存档并记录备查。
资产管理功能：对辖区内所有固定的、临时的商业网点、建筑物等进行身份证式的编组管理。让每一重要物件都成为一个参照物和唯一身份信息，在GIS地图上找到位置和看到实物照片。
统计分析功能：能按部门、事件、时间、地点、单位、区域等方式进行“发现率”、“管事率”统计，并形成分析柱状或饼状图，方便领导直观、快速掌握实时发生的事（案）件及处置情况，从已处置的事件中总结经验，对高发、易发事件提出预警。
实时监控功能：将原先公安警务、交通安全监控系统升级改造，健全完善重要城市管理部位实时监控，建成近250个视频探头，基本覆盖辖区所有路口、广场、小区、商场等易发（案）事件部位，由专职人员24小时值班看守，及时查看各路视频，根据情况向联勤队员发出指令和任务。
最为特别的是，这套系统具有智能识别、判断、报警功能，在发生打架斗殴、乱停乱放、抢劫逃逸、穿越禁区、物品移位、交通事故、人员集聚、火灾烟尘、可疑人员徘徊逗留、人员行走形态异常、人脸智能识别查询等等情况时，以及对人为故意遮挡、断电破坏、自然故障的监控探头做出报警显示位置，这就大大减轻了视频值班人员的工作强度，这样即使是在值班人员没有及时切换监控到现场的情况下，或者脱岗、睡觉，系统也能及时通过智能语音自动报警，并将发生的现场视频显示在值班人员监控器上，提醒催促值班人员尽快判断处置。同时结合视频监控技术的运用，实施“视频点名”、“视频巡逻”等，大大提升了联勤效能。
创新管理模式之三，就地混编多部门执法，促使执法管理常态化制度化
最颇具创新意义的举措是这个体系不增加人员编制，不增加办公场所，不增加人员经费，只是对现有资源重新优化组合。综管委把驻在街道的公安民警、交警、城管执法、社区保安和市容协管员等共160人重新混编成立地区城市综合管理联勤大队，每一联勤班组由公安巡警、交警、城管执法、社区联防、市容协管、工商执法等人员混编组成，向一岗多职、一岗多能化靠拢；同时，在网格化管理的四个地区分别组建4支联勤分队，下设16个执勤班组，以四班三运转模式保证24小时都能有执法力量上街流动巡查。与此同时，对工商所、食药监分所、消防安监、市政设施、市容保洁公司、车辆停放管理公司、小广告整治公司以及绿化养护公司等相关职能部门和社会化服务企业，也成立各自的联勤应急分队和值班制度，随时派员参与联勤巡逻和处置。白天，联勤大队以市容环境城管执法为主，兼顾治安管理、巡查报告等；夜间，则以治安巡管为主，兼顾防范制止夜间乱倒垃圾、渣土，乱设摊、贴黑广告等常态化的执法环境明显改善，显现了执法“1＋1>2”的效应。正是这种大联勤，让多部门联合执法实现了“全天候、多方位、常态化的事事有人管，事事管得了，事事管得好”，执法资源实现了最大化和集约化。
上海市副市长张学兵（左二）在调研现场
创新管理模式之四，健全群防群治网络，把大联勤向社区和企业延伸
“综合治理单靠政府是不够的，社区平安离不开多方参与。”综管委决定：“大联勤”必须向社区、企业全面延伸。拟定了“城市综合管理进社区、企业”的配套方案，根据“轻重缓急”，选择了街区50路重点部位视频监控完成了智能化升级改造，另新安装50路智能视频监控。对10个小区完成智能化视频识别探头安装。新加装LED多媒体信息发布屏，将把联勤信息、街道重大活动、政府公告、派出所近期高发案件公告等向社区居民实时发布。信息发布屏还作为小区监控视频的公告屏，滚动显示小区出入口的监控图像，警示有犯罪心理的人取消作案念头。并且同步成立了由社区平安志愿者与城市综合管理志愿者共同组成的社区管理队。社区管理队队员经过统一培训后，配齐城管通等相关电子设备，在辖区所有48个小区到岗执勤，大到防火防盗，小到垃圾倾倒，样样都参与，样样都要管。日常运转分白班、晚班两班次，归口指挥中心统一管理。联勤队员还根据需要进入企业和市场巡查，参与协助巡查处置食品安全、消费纠纷等事件，还尝试在巡查队员的电瓶车上配备一到两只灭火器和急救药箱等，作第一时间快速反应处置，政府鼓励指导市场企业出资组建民间消防队伍，配备专业小型消防装备，共同实施区域互救互动，在第一时间争取把险情消灭在萌芽和可控状态。
向企业延伸就是实施“一会四联”。“一会”，就是在街道综管委下，成立各大型专业市场组成的“专业市场综合管理联合会”。“四联”：一是市场经营秩序联治；二是市场的安保力量联动；三是市场视频监控联网；四是市场矛盾纠纷联调。企业与企业、企业与政府、企业与社会化力量之间又形成了一个共建平台，最终将体系延伸到社区、延伸到市场。这就是“横向到边、纵向到底”、“四方联动、综合整治、长效巩固”，实现了政府（街道）、社区单位、执法部门、志愿者的四方联合，区域社会管理实现了“点、线、面”全天候全覆盖的管控。
创新管理模式之五，完善监督考核机制，确保社会管理高效有序运行
通过“联动、联建、联创”模糊了管理边缘，消除了管理盲点。建立了“工作目标、管理标准、工作措施、保障机制、责任落实、考核奖惩”等长效机制，邀请区人大、政协对“大联勤”运行的实效进行检查，根据目标实现程度和部门人员可承受程度在实践工作中不断优化，经常组织住在辖区的市民巡访团、人大代表、政协委员等明查暗访，突出了“做强条”、“做实块”的社会综合管理平台作用，建立了日常巡视督查制度，将检查发现的问题和整改时效在工作通报中予以公布，着重强化了行政效能监察和外部监督检查。根据城市管理社会性、群众性、专业性强等特点，综管委采用“市民评判、组织评价与专业评定”的“三评”和“满意率”、“发现率”、“管事率”的“三率”，不断强化体系内单位与个人的“位置感”与责任感。
在综管委下，还设立了督察考核队。专门负责日常监督、考核实施，对指挥中心、联勤大队（含4支联勤分队及队员）、成员单位、服务企业等实施监督考核。如：调度指挥是否准确、及时、无误，是否符合规定程序；队伍的工作表现、印象、出勤率、有无违纪违规情况；综管委交办任务的完成情况；街面联勤巡逻完成情况和发现率、管事率。除此以外，对有重大立功表现或取得突破性工作进展的个人及班组给予精神及物质特别嘉奖。
面对“后世博”乃至以后的城市社会管理，综管委下一步将在功能上也将把水、电、市政、物业等公共服务纳入其中，范围将向市政管理、交通管理、物业管理、社区管理、安全生产监督管理等方面拓展，成为一个复合型的行之有效的社会管理体系。嘉定区区委书记金建忠要求全区各镇街道落实后世博的城市管理新思路、新举措，全面实施“大联勤”管理新模式，要将城市管理延伸到服务民生和社会管理服务中，始终坚持管理服务的常态化、长效化，让“大联勤”更加符合现代社会管理的创新理念，以创新社会管理的新业绩促进经济社会更好地发展。
（作者：上海市嘉定区人民政府真新街道党工委副书记、办事处主任）
（本文配图/吕张龙）