许继光  永嘉

    社区是外来语。此词最早由德国社会学家滕尼斯提出。社区指的是以一定地域为基础的社会群体。其基本要素有：（1）有一定的地域；（2）有一定的人群；（3）有一定的组织形式、共同的价值观念、行为规范及相应的管理机构；（4）有满足成员的物质和精神需求的各种社会服务设施。社区的建设发展和制度创新已引起社会的高度关注。本文从市容环境的建设和管理入手，谈论社区在市容环境方面的制度创新。
一、社区市容环境建设和管理受到现有制度的制约。
    现代城市是由若干个中心城、新城、中心镇以及独立的工业区、保留的村落群等组成，而这些中心城、新城、中心镇以及独立的工业、保留的村落群又由若干个有一定的地域、居住着一定的人群、有着一定的组织形式的社区所组成。我们从集体形式、规范、价值及其关系形式来考察人类的共同生活，来分析现代城市的建设和管理，就可以得出社区的市容环境是现代城市风貌的元素和基础的结论。上海市的“大市容、大卫生、大环境”的市容环卫理念，也是基于现代城市地域结构所客观存在的现状而提出的城市市容环境管理的目标。
    现在的问题是社区的市容环境建设和管理受到现有制度上的制约：
    1、政府行政性管理的“街道制”模式难以发挥社区自主管理参与市容环境建设和管理的积极性。《上海市街道办事处条例》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，受区人民政府领导，依据法律、法规的规定，在本辖区内行使相应的政府管理职能。”这就规定了“街道制”模式属政府行政性管理机关，它必定会与社区自主管理发生冲突。以市容环境建设和管理为例，嘉定区新成路街道有条新成路，在实施破墙透景的市容环境建设中，有一段三产用房的产权属区级一家企业，街道办事处听取区政府的意见后，就保留了下来，成了居民投诉信访的热点，客观上影响了社区自主管理的积极性。
    2、市容环境建设和管理的权限高度集中在区一级政府，难以形成街道、居委会和业主委员会及物业公司这三者的互动有机整体，使市容环境建设和管理处于各自为政的态势。笔者阅览查考了市容环境建设和管理方面的有关法律法规，街道的权限与上海市委提出的“城市管理重心下移”的要求相差甚远。以1997年根据上海市委社区（城区）工作会议的精神而组建成立的街道监察队为例，《上海市街道监察队处罚暂行规定》中的监察处罚活动仅限于简易程序，这在实际上限制了街道对市容环境卫生的管理权限。而区政府的管理部门却高度集中了市容环境建设和管理的权限。《上海市街道办事处条例》第八条第九款规定：“参与检查、督促新建改建住宅的公共建筑、市政设施配套项目的落实、验收工作，协助有关部门对公共建筑、市政配套设施的使用进行管理监督。”这里用的是“参与检查、督促”和“协助”的文字，而不是其它主动性的词义，这表明，街道对市容环境建设和管理的权限是滞后性的、辅助性的。实际工作中，有关主管部门连这些权限都没有给街道。因此，街道、居委会和业主委员会及物业公司，这三者的互动有机整体根本无法形成，使街道这个第三层面的市容环境建设和管理处于各自为政的态势。
    3、社区居民参与市容环境建设和管理的通道不畅，平台没有，社区管理停留在“街道体制”上，未向“社区体制”转化。《上海市街道办事处条例》第十四条规定，“街道办事处通过街道居民代表会议，对涉及地区性、社会性、群众性的重大事项进行沟通和协商，听取意见、建议，接受监督。街道居民代表会议由辖区内居民和单位推荐的代表组成。”这里我们注意到：街道居民代表会议只是起到“沟通和协商，听取意见、建议”的作用，而不是对社区内的事能起到决策作用，为什么会这样呢？原因就是街道办事处是区人民政府的派出机关，它是政府行政管理机关，社区管理停留在“街道体制”上，社区居民参与市容环境建设和管理的平台没有，通道自然不畅。只有向“社区体制”转化后，社区居民参与社区的事务管理才能变为现实。
二、社区市容环境建设和管理制度创新的原则。
    社会发展的不同阶段，制度创新的特征也会存在质的差异，制度创新是社会发展过程的必然现象。没有创新，就没有发展。任何制度的创新，都必然要有原则，而且不同领域制度创新的原则，都有着不同领域独特的基因。
    现阶段，社区的市容环境建设和管理进行制度创新的原则：
    1，观念创新的原则。几千年中国文化的熏陶已经习惯于行政领导的体系，对社区体系的观念知晓甚少。只有观念创新，才有制度创新。社区体系指的是社区中各组成要素在结构和功能上相互联系、相互作用而形成的一个整合系统。其主要体系有家庭、政治、经济、教育、宗教、社会、卫生、福利及娱乐等，在每一个主要体系中又包含着若干个次体系。美国学者沃伦曾提出社区体系的横向格局和纵向格局概念。前者指社区内各社会单位和次体系在结构和功能上的彼此协作和共存关系；后者则指它们同社区外诸体系之间的结构和功能的关系。这些新的观念我们不了解，如何去制度创新呢？！
    2，重心下移的原则。社区是社会的一个细胞，是社会的一个基层。在制度创新时，要尊重这个现实，就必须有重心下移的原则。要加强对社区的研究，特别是要加强社区基本结构和变化过程，以及生活方式与观念变化的综合性研究，从而揭示一定社区的构成、发展以及生活方式和观念变化的整个过程。只有这样，才能在制度创新时的重心下移做到有的放矢。换句话说，社区的市容环境建设和管理，主要是关注住宅小区的公共卫生设施设置和养护。制度创新，就要重心下移，不要将权限集中在区一级，而要下移至社区。重心下移的原则，市委、市政府早有规定，但在现行的市容环境建设和管理制度中却体现不充分，创新就显得十分必要。
    3，市民参与的原则。从现状看，上海社区成员民主参与的意识还比较薄弱。有一位学者，曾在国内亲眼目睹一位外国人看见草皮被踢翻后走过去，把草皮认真地加以平整而离去，而国人却一个个视而不见习以为常地走了过去。从完整意义上理解社区意识，不但是参与、实践、奉献，而且包括监督，后者属于更高层次的精神境界。在美国纽约皇后区一条街上，一家脱衣舞场开张了，便有社区居民在门口示威。纽约的冬天是寒冷的，朔风凛冽之中示威日以继夜，最终导致这家脱衣舞场门庭冷落，关门大吉，这就是社区意识的神圣力量。社区有一种不待行政干预就能自我净化的功能。而现在情况，往往是市民写信上访反映XX商店污染噪声影响周围环境，行政部门去干预了一阵子，XX商店我行我素，依然如故，其原因就是市民参与的法律地位没有确立，因此，在制度创新时要突出市民参与的法律地位。
    4、方便实施的原则。一项制度的创新，除了制度自身的活力外，方便实施也十分重要，这与我国社区发展（社区在经济、社会和文化上的协调发展）和社区文化的总体表现，尚处在初级阶段有密切的关系。以道路两侧商铺的卷帘门和店牌店招为例，在创新的制度中，一是明确店主的责任和义务；二是确定社区有权对不履行义务的店主提出整改的权利。光靠工商、规划、市政的管理，在实施上存在着诸多不便之处，因此，此类问题至今没有得到彻底解决。方便实施的原则，也是实践三个代表重要思想的体现。方便实施的原则，内涵不是多头实施，而由一家负责；不要繁文缛节，而求简明扼要；不图花俏热闹，而要快速实效。
    5、长效管理的原则。社区的市容环境建设和管理追求的是长效性。制度创新设计时，应将长效管理作为主线。长效管理首先要明确管理部门，社区的市容环境建设和管理，依据“重心下移”的原则，其管理部门应该归口街道市政科；其次，要通过有效的手段和途径来实施长效管理，应该包括积极听取社区居民的呼声，征求物业主管部门和专家的意见，由社区居民代表会议决定等；再次，要加强监督。没有监督的管理，达不到长效的目的。最有效的监督，应该是能裁定被监督对象切身利益取向的监督。以跨门营业，乱设摊为例，在一个社区内，谁经常跨门营业，谁总在乱设摊，社区的居民心明眼亮。在创新制度中，要有这么一个强制性的规定：凡被社区居民一年内累计举证跨门营业、乱设摊三次以上者，一是提议工商部门年度审照时不予通过；二是将店主逐出社区，宣布不受欢迎的商家。现在看来似乎是一句戏言，但笔者以为，随着社区市容环境建设和管理制度的创新，总有一天会变为现实。
    6、严格执法的原则。社区的市容环境建设和管理在现阶段仍需要行政执法。积极推进城市管理相对集中行政处罚权工作是贯彻依法治国战略的重大举措，因此，社区的市容环境建设和管理的行政执法，也应该是相对集中行政处罚权的综合执法。从社区是城市的基础和元素的定义出发，社区的综合执法搞好了，整个城市管理的综合执法才会有成效。因此，上海城市管理的行政执法的重心，应该放在社区。在市容环境建设和管理综合执法的法度定量方面，笔者以为不应该设定上限和下限，（自由裁量的空间越大，执法者的操作难度也就会增加）而应该对处罚的额度明确规定，这决不会影响国计民生和侵犯人权！例如，随地吐痰随地便溺，发现后除了整改外，就是处罚200元。而现行的条款给人的警示是有可能处罚200元。对不文明的行为，尤其是还会影响环境、影响他人健康的陋习行为，决不能心慈手软。身上没有带钱，不要紧，可以通过强制性的等价劳动来代替。处罚规定的额度最能体现严格执法的程度，而严格执法的力度则充分体现了国民待遇一致的思想。
三、上海已具备社区市容环境建设和管理制度创新的客观条件。
    近几年，在上海市委、市政府的正确领导下，上海的城市建设和管理得到空前的发展和提高。这表明：社区市容环境建设和管理制度创新，已具备了客观的条件。
    首先是，城市化程度高，社区建设已初具规模。这里所指上海的城市化程度高是相对而言的，是与国内的其它城市而言，是与前数年的情况而言。1997年的时候，上海仅有98个街道办事处，到目前为止，上海街道办事处的数量已达到103个，另有114个镇（含三个乡）,城市化程度明显提高。上海已连续召开过四次社区（城区）工作会议，社区建设已初具规模。现在需要在横向上理顺三大管理系统的关系，即以街道居委会为内容的政府行政管理系统、以业主委员会为内容的社会自主管理系统，以及以物业公司为内容的生活服务管理系统。提高社区整合运行的效率，需要在纵向上解决居民委员会的改革、社会中介组织的构造和街道管理工作社区化的探索，最终实现社区管理由“街道体制”向“社区体制”的转化。这些工作都涉及到制度创新，也为社区的市容环境建设和管理进行制度创新，提供了足够的空间和稳定的平台。
    其次是市民结构海纳百川，接受新观念相对容易。上海是座移民城市。改革开放以来，海纳百川的上海精神在市民结构上尤为体现。不但有来自全国各地五湖四海的中国人定居在上海，而且还有来自世界各国的不同肤色的外国人选择上海居住。从社区文化的角度来分析，海纳百川的社区文化对新观念的接受较之单一的社区文化要相对容易。海纳百川的市民结构，使风俗习惯、生活方式、价值观念、宗教信仰、道德规范、行为模式等都发生了质的变化，这一些都为接受新观念提了速。以通信为例，上海人用手机发短信息进行人际交流的新观念的推广，大概只用了二个星期的时间。“社区体制”代表了社会文明的潮流，每个市民都生活在社区内，对这种文明潮流的接受，一方面有主动性，另一方面还有强迫性，因此，接受的速度和程度会比人们预料得要快。
    再次是世博会在上海落户，当局和百姓心心相印。这是一个人气指数的问题。世博会2010年在上海召开，围绕这个主题，全市各行业都在行动。上海的市容环境首当其冲，市委和市政府以及1700万市民都关注着上海的市容环境建设和管理，“天时、地理、人和”达到了空前的统一。当局和百姓心心相印，是社区市容环境建设和管理制度创新的极好时机。上海市市容环境卫生管理局积极推行落实市容环境卫生责任区制度，就是抓住机遇、制度创新的例证。一个制度的创新成功与否，跟现行的社会环境有着直接的联系。在防范“非典”的非常时期里，公共卫生领域就进行了好多项制度的创新，都得到了市民的拥护，取得了实效。没有“非典”这场战役，有谁能提议使市人大通过修改《市容环卫条例》对随地吐痰的处罚达到200元？因此要抓住世博会在上海落户的时机，对社区市容环境建设和管理进行制度创新，使上海的市容环境得到进一步地改善和提升。
    综上所述，我们要加强对社区层面的调查研究，特别要用“社区体制”的新观念去定向和研究社区问题。建议上海市人大在对社区调研的基础上设立专题，修改《上海市街道办事处条例》，各职能部门根据专题内的课目，完成各自的制度创新工作。我们完全有理由相信，全市通力合作社区的市容环境建设和管理就能更上一层楼，“社区体系”的作用会越发显示出来。（作者  许继光  上海市嘉定区新成路街道办事处副主任  永嘉  上海市嘉定区新成路街道办事处科长）