在确定了各个利益方在农村的村容环卫建设与管理中的影响及重要性以后，对各个利益方进行归纳总结，发现主要可分为三类：政府，企业，公众。政府在农村的村容环卫中起着重要的正面的作用，负责实施各项农村的村容环卫管理政策措施，监督企业、公众、政府实施和遵守环卫建设政策、法规和条例，推行先进的环境管理技术和理念，对公众进行宣传教育，发布农村环卫信息，等等；企业是农村的村容环卫建设的有力支持者，企业排污影响着农村的市容环境卫生，农村市容环境卫生需要企业的积极参与配合；公众的个人行为可以影响环境卫生的质量，公众的环境卫生意识水平的提高也可以影响政府决策方向。
       利益方对农村的村容环卫建设与管理的影响方式可以分为以下几类：

 
表 2 ：利益方参与方式和作用

 

      从上海市的实际情况来看，农村的村容环卫建设与管理已经开始受到重视，并且主要由政府推行，政府在其中起着主导作用。企业和公众还比较被动，一般都只关心个人的房前屋后的环境，尚未从整体上提高农村环境卫生的要求，这可能也与农村居民的意识水平和是否影响到个人利益有关。
　　
    二、上海市新农村的村容环卫建设的多方参与综合管理体系
    （一）政府：建立综合管理体系
      1. 制定并实施乡镇村容环卫生态化建设规划
      农村的村容环卫的全面改善是社会主义新农村建设的重要内容，涉及到农村人居环境、生产环境与自然环境的方方面面。应该在充分了解农村居民对市容环境卫生需求的基础上，因地制宜地制定农村的村容环卫生态化建设规划，提出科学、合理的建设目标和具体的指标。
      坚持规划先行，通过规划的制定和实施来全面有序地推进农村的村容环卫生态化建设。在推进实施农村的村容环卫生态化建设规划实施的过程中，要明确各区县村容环卫管理机构对本区县的农村的村容环卫建设的责任，在镇、村、组层层落实村容环卫生态化建设的目标和措施。
      根据对上海郊区农村的调研结果，上海市农村可以根据其经济发展水平、距离城区远近等分为四类：城市化程度高、基础设施健全的村庄，外来人口集中的村庄，农业主导型远郊村庄和环卫示范村。这四种类型的村庄村容环卫现状各不相同，在制定规划时应有针对性地提出各自的村容环卫生态化建设目标和重点。
      2. 完善农村环卫管理体系
      （1）农村环卫管理体系回顾。1990年以后，上海市市区12个区先后设立了环境卫生（2000年以后改称为市容环境卫生管理局）管理局，形成了较为完善的市、区、街道三级环卫管理机构，但是郊区各区县的环卫管理网络并不健全，没有覆盖到镇村。镇乡级的环卫机构出现断层，导致农村环卫管理工作推进和执行十分困难。
      长期以来，郊区原建制镇的环卫管理工作由负责保洁服务的作业所（清洁所）代替管理。据统计，本市郊区10个区县中设置115个街道、乡镇。目前除少数乡镇设立了镇环卫管理所外，大多数街道、镇乡无市容环境卫生管理机构，环卫管理出现第三层面的断层，如图1。

 

图 1：上海市村容环卫管理体系现状

      从“条”上来看，由于市、区、镇三级管理体制不健全，区级市容环卫局（署）在向下分解任务时只能将工作转交给镇政府，如图1。由镇政府进行二次分解，再将工作转交给村建办、社会事业办或作业公司，甚至是分管镇长直接具体操作。环卫机构与这些部门并不对口，也无上下级关系，因此对他们落实和执行工作情况的了解就显得非常有限。同时，因为兼带市容环卫工作，这些部门在执行时容易片面追求短期效果而忽视长效管理，而且在调查统计方面普遍存在漏报、晚报、数据前后不一等问题，对环卫部门准确掌握各镇（园区）市容环卫现状和制定长期规划很不利。由于各镇没有建立市容环卫管理所，市容环卫管理所的职能划归到什么部门，划归了多少，是由各镇根据自身情况进行调配的，存在很大的变数，区市容环卫局（署）对此情况也不容易掌握，因而容易造成职能托管和脱管现象。有的镇则将市容环卫管理所的职能交由清运保洁作业公司，由他们进行托管。如此一来这些作业公司具有了双重身份，既是市场上的作业者，又是行业上的管理者，很不利于市容环卫市场化改革的继续推进。
      （2）建立、健全覆盖郊区的环卫管理体制和网络。要实现郊区农村的村容环卫生态化建设，面临的首要问题就是建立健全农村环卫管理体制。具体的就是要建立乡镇环卫所，形成覆盖郊区的环卫管理体制和网络，缩小环卫管理的城乡差距，填补农村环卫管理空白，强化政府对农村环卫的宏观管理职能，同时坚持政府职能转变——由现在的政府包揽，转变成政府管行业，建立高效务实精简的城乡一体化的环卫管理和执法体系。
      鉴于上海市郊区各区各镇实际情况，建议按照“先成熟、先组建”和“先创建、先组建”的原则来逐步建立镇级村容环卫管理机构。即原来有创建规范区、达标区以及国家卫生城镇、市一级卫生城镇任务的镇首先组建成立镇环卫管理机构，使机构组建工作与各类创建活动同步推进，做到创建一批，组建一批，确保创建工作能够结合实际落到实处。
      3. 完善考核评估机制，实施长效管理
      第一，将村容村貌评估和环境卫生检查作为科学推进上海市农村的村容环卫生态化建设的有效手段，完善乡镇村容环卫生态化建设规划实施成效的评估方案。定期公布乡镇村容环卫评估结果。
      第二，探索建立领导干部环境卫生绩效考核机制，逐步将环境卫生绩效指标纳入对镇、村各级领导干部的考核内容。
      第三，建立以村为单位的农户环境卫生评估制，通过对农户的环境卫生进行评比奖励，充分调动农户参与农村环境卫生建设的热情。
      第四，加强农村的村容环卫建设管理的长效机制，建立“日监、月监、季监”等经常性的检查制度，强化区、镇（乡）两级监督执法，实施“执法责任制”，不断提高农村的村容环卫管理水平。
      4. 规范化管理缓解暂住人口带来的环卫压力
      农村调研时发现，外来人口的增多为农村的村容环卫基础设施和管理都带来了很大的压力。在环卫设施和管理人员不增加的情况下，人口增多导致了环卫基础设施相对减少，给农村的村容环卫的管理增加了难度。同时，由于外来人口生活习惯、环境卫生意识差异以及家园意识的缺乏，也为环境卫生的建设与管理增加了困难。
      针对这一问题，调研了外来人口管理较好的几个村子，总结这些农村缓解暂住人口带来的环卫压力的共同经验有：一方面大力兴建环卫基础设施，另一方面是对房东和接受务工人员的企业实行环境卫生连带责任管理，即房东和企业对外来务工人员负有提供卫生基础设施的责任和市容环境卫生方面的监管义务：（1）房东不得将没有卫生基础设施的房子外租；（2）企业为外来人员提供的宿舍要有单独的或者公共的卫生设施；（3）房东或企业应告知房客或外来务工人员其应负的环境卫生责任和义务，并予以监督。
      5. 法律保障措施
      （1）全面修订相关法规，完善关于农村的村容环卫的规定上海市郊区农村环卫管理和作业现在主要依据《上海市集镇和村庄环境卫生管理暂行规定》。上海市人民政府1994年11月16日发布了《上海市集镇和村庄环境卫生管理暂行规定》，自1995年1月1日起施行，1997年和2002年进行了二次修正。在这个法规的指导下，上海市农村的村容环卫有了较大发展。在新时期建设社会主义新农村的新形势下，应根据实际情况将现行的环卫法律法规、规范标准进行修订或者针对农村情况建立适合于农村的环卫法律法规和标准。
      上海环卫系统的法规大多是适用于城镇的，对农村地区没有约束力。例如《上海市水域环境卫生管理规定》只适用于上海市市区、县属城镇和独立工业区、港区、风景游览区的水域。而乡建制镇和农村的水域卫生管理没有包括在这个规定中。另外上海市的一些环卫法规和规定制定得相对较早，需要修订，并将农村环卫纳入其中，以适应新的社会需求。
      （2）制定农村环卫作业技术规范和标准。应组织力量调查研究，总结实际工作经验，制订适合农村的环卫清扫、清除、运输、保洁作业标准，环卫设施设置标准，环卫船舶管理制度，环卫专用汽车技术规范，使农村环卫作业标准化、规范化，促进农村环卫质量提高。
      鼓励各村建立村民环境卫生行为规范，规范每个村民的行为，让广大农民积极投入到农村环卫工作中来，建设美好家园。
      6. 多元化资金保障体系
      资金问题是能否解决农村的村容环卫问题的关键，而农村又是村容环卫资金缺口最大的地方，资金保障是农村环卫生态化建设的另一个关键问题。解决新农村的村容环卫建设资金来源问题的根本还是加大政府的财政投入。
      （1）目前农村环卫建设资金来源。上海垃圾源头减量任务由市下放到区县。各区县负责生活垃圾的收集、转运、处理全过程，原由市财政承担的市区12个区的垃圾运输处置经费也相应下放到区。按照《上海市集镇和村庄环境卫生管理暂行规定》的规定集镇环境卫生管理所需的经费，由乡(镇)人民政府按管理工作量拨付。乡(镇)财政拨款单位和集镇居民产生的粪便、垃圾，由环境卫生作业单位负责清除、处置。企业、事业单位、个体经营者委托环境卫生作业单位清除、处置粪便、垃圾的，应当交付费用。具体费用标准，由区、县市容环境卫生管理部门提出，报县(区)物价部门批准”。这是目前上海市农村环境卫生建设经费来源的规定。
      “整洁村建设”是上海村容环卫管理局推行的农村的村容环卫建设的主要行动，从2006年建设的资金来看（图3），镇级财政和村级出资是资金的主要来源，区财政和企事业单位和个人赞助的很少。

 
　　

图3 整洁村建设资金来源比例图

 
      （2）加大公共财政对农村环卫建设的支持力度。政府投入是新农村的村容环卫生态化建设成败的关键。在2006年的整洁村建设过程中，市、区级的政府投入力度依然很弱，除了南汇、宝山和奉贤三个区的区财政有所投入外，其他各区县均没有整洁村建设的财政投入。各方投入中以镇级财政投入为主，村级投入为辅。
      中共中央关于社会主义新农村建设的方针是“以工促农、以城带乡”、“工业反哺农业，城市支持农村”和“多予少取放活”的方针。上海市要着眼于制度化、规范化、长期化，建立公共财政稳定增长机制，加大公共财政对郊区新农村建设的支持力度；建立健全企业与郊区农村的对口扶持机制，加大工业反哺农业力度。
      （3）通过融资引入社会资金。设立长效的资金保障机制，实现环卫行业的市场化经营。在基础设施投资方式上，尤其是垃圾中转站、垃圾处理处置场等经营性的基础设施，鼓励从单纯依赖财政性资金向多元投资、融资还贷、多方参与、国际合作方式转变，广泛运用多种渠道拓宽农村环卫生态化建设资金渠道、筹集建设经费。金融财政部门运用经济手段扶持环卫建设项目，对农村重点环卫建设项目进行优惠贷款。在村、镇、区自筹的同时，应积极争取国家的专项建设资金和贷款，部分项目还可引进外资，争取世界银行、亚洲银行和其他国家政府的贷款与赠款。同时推行市场化运作，鼓励民间资本和个人资本投入到环卫基础设施建设中来。
      7. 建立农村的村容环卫信息网络和经验交流平台
      为促进农村环卫生态化建设，建议从以下几个方面加强信息化建设：
　　(1) 将新农村的村容环卫建设信息纳入全市村容环卫信息网络中，使上海市村容环卫建设全面信息化。
　　(2) 加强基础数据的收集和分析，建立农村的村容环卫信息库，为以后的环卫建设规划和研究提供基础的数据资料，为农村的村容环卫信息网络提供信息来源。
　　(3) 通过网络、平面媒体、电视媒体等向公众发布新农村的村容环卫建设和管理的有关信息，加强社会对村容环卫事业的关注度，监督新农村环卫建设的进程。
　　(4) 建立各村经验交流信息平台，及时总结交流各村在建设中的经验和教训。
　　(5) 建立政府与公众交流的平台，听取公众的意见与建议。
      （二）企业：政府监管，市场化经营
      环卫事业本身是全民的公共事业，要实现多方参与首先就要改变村容环卫行业政府包揽的局面，将权力下放到企业。
      市容环卫行业是建设交通系统最后一个实施体制改革的行业。根据《上海市市容环卫行业市场化改革方案》，上海市在“十五”期间已经成功的实现了市区环卫的政、事、企分开的、管理和作业分离的机制改革，作业服务单位转制成功，培育了运行规范、秩序良好、监管有效的作业服务市场。
      现在郊区农村的环卫作业依然是政府包揽，各区、镇、村招募环卫作业人员进行环卫作业，由村、镇、区三级政府共同承担环卫作业的费用。这对经济相对发达的区镇可能没有什么问题，但是经济欠发达地区可能因为工资水平较低而招募不到环卫工作作业人员，导致作业人员不足，作业质量下降等问题。所以在实行环卫管理机构覆盖到镇的同时，也要逐步建立起规范的环卫作业队伍，并逐步在镇级建立起环卫作业企业，实现环卫作业企业化，实现农村环卫政企分离。
      （三）公众：提高农村居民的村容环卫意识，实现环卫建设全民参与
       新农村的村容环卫建设是一项牵涉到千家万户的民心工程，它不仅需要政策、资金的支持，还需要全体农户的积极参与和配合。从长效管理的角度来看，建立法律法规规范居民的行为固然必要，但激发居民的家园意识和主人翁精神更有长远意义。他们既是垃圾减量化实施主体也是垃圾资源化尤其是堆肥的消费主体。应深入开展生活垃圾分类收集处置的宣传教育，利用各种工具，如标语、广告牌、广播、广告、网络等多种形式进行广泛的环境保洁宣传，加大宣传力度，不断提高广大农村居民的环境卫生意识、责任意识、社会公德意识和参与意识。
      对于外来人口集中的农村，要加强对外来人口的入村教育，提高其环境卫生意识。由于是暂时性居住等原因，外来人口的家园意识相对淡薄，增强外来人口的家园意识尤其重要。

参考文献
[1] samulson.p.a. the theory of public expenditure. review of economics and statistics. l954,36,3: 387-389.
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[3] 毛寿龙.《中国政府功能的经济分析》(第二版)，中国广播出版社1998年版。
[4] 毛寿龙、李梅：《有限政府的经济分析》(第一版) ，上海三联书店2000年版。
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[6] 朱柏铭：《公共经济学》(第一版)，浙江大学出版社2003年版。
（作者：林逢，上海华东师范大学环境科学系副教授；滕吉艳，上海崇明东滩自然保护区管理处）

(本文题头照由微光提供)