朱仁良
　环卫行业通过“事转企”改革，由事业性质的环卫作业单位转制成为了市场竞争性的环卫作业公司（包括国有环卫作业公司和民营环卫作业企业），从而，实现了管理和作业的相对分离，政府也从对环卫企业的微观管理转向了对环卫市场的宏观管理。
　但是，实施改革以来，由于新的配套政策和措施没有及时制订出台，造成政府向环卫企业购买公共服务的结算方式没有实质性的调整，给环卫事业发展造成了某些不利的影响。本文就环卫作业经费结算方式如下一些构想。
　一、目前环卫作业经费结算方式存在的问题
　长期以来，环卫作业经费的结算一直沿用传统的事业单位的差额结算财政拨款方式，环卫作业经费的增长是以历年来财政拨款为基数按比例逐年递增，基本上采取“环卫作业经费—创收收入指标=财政拨款”的模式。
　这种传统的结算方式在实践中产生了一些问题，主要体现在：一是由于政府在环卫作业经费的投入上没有政策性的设计，其财政拨款与环卫作业任务量和环卫作业标准不相符合。二是由于缺乏科学的调整系数和制度性安排，造成政府在环卫作业经费支出变化与环卫作业量的变化之间的关联度不是很明确。三是由于目前环卫企业的用工人员构成的不同，而采用单一的经费结算方式有失公平。
　要解决以上问题，首先，政府要在环卫作业经费的结算上有新的政策性设计。其次，要制订在市场经济条件下的环卫作业价格标准。再次，在环卫作业市场化的过渡期，要针对不同性质环卫作业公司，形成费用调整机制，从而避免政府在环卫作业经费上投入不足或过度投入。
　二、环卫作业专业指导价和环卫作业市场指导价的区别
　环卫作业专业指导价，是指由原环卫事业性质职工进行作业的环卫作业单价。环卫作业市场指导价，是指由通过劳动力市场用工进行作业的环卫作业单价。由于目前处于环卫作业走向市场化的过渡期，在两种用工制度同时存在的情况下，要保证原环卫老职工收入的逐年提高，这一政策设计使环卫作业专业指导价与环卫作业市场指导价的单价水平出现了很大的偏离。上海市在2001—2003年公布了环卫事业经费成本支出依据，直至目前，上海的环卫作业专业指导价，仍然沿用了这个环卫作业指导价。其中，一类公厕营运费指导单价为24.30万元，而市场指导单价应在14万元左右，其存在的偏差在10万元左右。那么，问题到底出在那里呢？
　本文认为主要原因有下列几个方面：一是历年的环卫作业成本作为制订环卫作业指导价为依据缺乏正确性。由于原来的环卫属于事业单位，其财务管理没有采用成本核算制度，况且有许多专项和非正常性的支出混杂在一起，要想把这些费用进行合理的分类，其难度很大；即使分出来了，其可信度也很低。况且在基层环卫所的财务人员中有这样水平的专业人士少之又少。二是环卫用工结构发生了很大的变化。2003年之前，在环卫职工队伍中事业性质的职工占大部分的比例，而现在原环卫事业性质职工所占的比例（按闵行的统计数据）为30%。而且这个比例还在不断地下降，如按此指导价结算环卫作业经费，必然会造成政府在环卫作业经费的过度支出。三是环卫作业指导价具有行业保护色彩。目前转制的环卫作业单位和市容环卫管理部门，原来都是一个市容环卫行业系统，总是有着千丝万缕的联系，由市容环卫行业内部人员主持制订的环卫作业指导价必然具有行业保护色彩，这是无法避免的。
　三、停止使用专业指导价，及时研究制订市场指导价是形势之需
　在制订环卫作业指导价方面，我们一直被目前的环卫职工中有原事业性质用工和市场用工的混合用工制度所困扰，于是采用了用三年的环卫支出成本作为依据，而放弃了用现有市场条件下成本支出的环卫作业市场指导价。因为这样做的结果，由于原环卫事业性职工的存在，用市场指导价结算作业经费将会对环卫转制公司的利益造成损害，不利于现有环卫队伍的稳定。这是造成环卫行业到目前为止还没有制订出环卫作业市场指导价的主要原因。
　那么在目前环卫作业市场化的过渡期，制订环卫作业市场指导价是否无指导意义，本文认为及时研究和制订环卫作业市场指导价，明显优于环卫作业专业指导价。环卫行业也完全可以像建筑装饰等行业一样，根据市场用工支出和市场物耗来制订环卫作业市场指导价，这是必然趋势。因为不这样做，环卫行业的改革和转制将失去意义，无法体现政府用市场单价购买环卫公共产品的理念，也无法实现政府公共财政绩效的最大限度的发挥。但是，我们目前一直在回避这一问题，其原因在一些技术性的问题仍没有创新的思维。只要我们把原事业性质职工利益保障的政策设计好，制订环卫作业市场指导价作为政府购买环卫公共服务的依据是完全可行的。
　四、政府购买环卫公共服务费用结算的设计
　以环卫作业市场指导价计算为主，以原环卫事业性质职工人头费补贴为辅的环卫作业经费结算方式是目前环卫作业市场化过渡期，政府向环卫企业购买环卫公共服务的有效方式。
　由于目前各地区的环卫作业服务公司成立时间长短的关系，原事业性质职工所占的比例各有不同，就闵行区而言，环卫服务公司中事业性质职工的比例在30%。如果政府用环卫作业专业指导价势必造成政府在环卫作业经费上的过度投入，而用环卫作业市场指导价反过来也造成环卫作业经费的投入不足，这两种情况都是政府管理部门所不愿意看到的。
　就环卫作业成本的构成进行分析，以上两种指导价除了人工费存在差别外，其他的支出都是相同的。基于这样的一个理论，通过环卫作业市场指导价结算环卫作业经费，然后根据该环卫公司的原事业性质老职工的人数，给予人头费的专项补贴，这样既便于操作，而且合情合理。
　通过这种方式解决了环卫转制公司因事业性质职工所占比例的不同，原有结算方式的不合理——老职工多吃亏、老职工少占便宜的不公平的局面。这样的解决方式充分体现了科学、合理、公正的原则。至于老职工的人头费补贴的金额按照老职工的收入和当地劳动力市场用工的收入差价作为人头费补贴金额为原则。
　实际上，在制订环卫作业指导价方面要涉及到很多环节，如环卫作业标准、环卫作业规范以及环卫作业劳动定额的制订，但是如何科学、合理、公正地制订环卫作业指导价，同时兼顾环卫事业性职工的利益的政策设计得到圆满解决，是整个环卫作业经费结算体系的关键所在。

　　（作者：上海市闵行区城市建设和管理局市容环卫管理科副科长）