戴星翼

　　
　　在城市管理中绿化和市容部门向城市居民提供的公共服务，是城市公共空间的整洁、美丽和有序。随着素养和收入的提高，居民对此类公共物品的要求会越来越高。换言之，脏乱差的环境是我们必须高度重视的民生问题。政府有责任向广大人民群众提供宜居的环境质量。必须注意，居民对城市环境的这些需求是没有支付意愿的，传统上我们称之为公共物品，其供给必须依赖公共资源。但公共资源也具有稀缺性，无论是在绿化市容与教育医疗等其他领域间的配置，还是绿化市容内部不同部门间的配置，都不可能满足无限需求，甚至难以满足民众期望的提高速度。为此，公共部门需要从两方面做出努力。一是建立合理的制度框架，让市场和社会资源进入，从而增加供给。二是在满足既定政策目标的前提下，寻求成本最小化的途径。这两者都要求对传统意义上的公共物品有更为深入细化的理解。我们应该从理论上弄清楚，对于怎样的公共物品，政府与社会的责任如何划分。在此基础上通过制度建设，确定政府、市场和公众或社会组织的作为空间。
　　通常我们说的公共物品，是一个很宽泛的范畴。只要不是纯私人物品，都是某种意义上的公共物品。私人物品具备两个主要特征：竞争性消费以及所有权和使用权的排他性。竞争性消费意味着一个人消费的物品不能被另一个人消费；一种纯粹的私人物品具有完全竞争性消费的特征。排他性所有权意味着某个人控制了该物品的使用；一种纯粹的私人物品具有完全排他性的特征。反之，在不同程度上，公共物品在消费上具有非竞争性，或在使用上具有非排他性，或者两者皆有。换句话说，我们认为任何一种非纯粹私有的物品都是公共物品。但从管理和政策的立场看，可以将纯私人物品与纯公共物品之间的所有传统意义上的公共物品称之为混合物品。绿化市容行业涉及的并无纯公共物品，主要是两类混合物品。
　　第一类可以称之为收费物品，其特征是具有非竞争性和排他性。城市中最典型的收费物品当属路桥管网。居民要按时缴纳水电煤气费，否则原则上会被排除在消费之外。在绿化市容行业，公园是最为典型的收费物品，理论上可以关门卖门票。但从民生角度看，公园收费还是不收费，取决于其是否拥挤。所谓拥挤，意味着再多进入一个消费者会导致全体消费者效用下降的现象。例如路桥，当所有车辆都能够以正常速度通过时，意味着未发生拥挤。但到了某个点上，再增加通行车辆会导致所有车辆通过速度下降，这时就意味着拥挤的产生。在公园的案例中，当因游人进一步增加导致所有人感受恶化时，就意味着拥挤的发生。于是对公园这样的收费物品，在不发生拥挤时不应该收费，因为收费会进一步将消费者排除在外，从而降低资源配置效率；在发生拥挤时应该收费，以降低因拥挤给居民带来的不适。当然，如果收费能够创造商业意义上的利润，私人供给者可能会主动提供此类商品。
　　在社区层面，也就是所谓的熟人社会中，收费物品可以转变为“俱乐部物品”，也就是一群具有共同利益和共同兴趣的居民以共建共享的方式形成的公共物品。其建设方式可以是多样化的。例如，可以是一群人通过志愿方式形成；可以通过某种非赢利组织的介入，组织建设或运行某种公共物品；小区之间可以通过协商谈判，达成共享原先利用不充分的设施；如果一种公共物品具有一定程度的公益性，则接到可以采取补贴、公办民营等模式。上海已经存在类似的模式，如街道将公共绿地划分给不同的老年团队使用，而后者则承担保持其清洁的责任；非盈利组织接受社区活动中心的管理等。

　　社区的此类物品也可以由私人企业生产。企业必须用使用费收益来支付生产该物品的成本。也就是说，收费的收益源流必须足够支付建造和运营的成本。为了产生必要的收益，企业的收费定价必须高于消费的边际社会成本。在这种情况下，如果是公益性的物品，也就是其效用是外逸的，政府给予补贴使之得以低价格运行，是一种可以考虑的办法。
　　生活垃圾是否收费，在实践中一直是一个两难问题。从混合物品的角度看，这首先不是一种典型的收费物品。核心问题是很难将一部分人排除在消费之外：假如一个人拒绝缴纳费用，市政当局实际上不可能拒收其生活垃圾。原因是水电燃气这样的物品，特点是以公共方式供给，以私人方式消费。而生活垃圾相反，以私人方式产生，以公共方式消纳。任何私人的垃圾处置方式，要么是无效率的，要么会给社会带来负面溢出效应，而后者会更为常见。所以，除非小型社区以自治方式实现废弃物的可持续管理，或有严厉的法规和严密有效的管理监督制度支撑，生活垃圾收费才是可行的，否则，生活垃圾本质上不是收费物品，而是下面将要讨论的免费物品。
　　当然，生活垃圾的末端处置设施，如填埋场和焚烧厂之类，由于其垄断性，属于典型的收费物品。但是在当前条件下，由于收费对象主要限于企业和基层政府财政，所以，更应该被视为是一种责任分担体系。
　　第二类混合物品具有竞争性、非排他性，我们称之为开放性进入资源、公共财产资源和免费物品。这种物品消费是竞争性的，也就是说，我的使用会使他人的利益下降，但排他在经济上是不可行的。通常认为开放性进入就是新使用者的非限制性进入。然而，开放性进入还包括固定数量的已经进入的个人的非限制性使用。
　　免费物品的一个基本特点，是私人可以利用它获得个人利益，同时又可以免费地使用。我们知道，任何资源都有稀缺性。无限制的使用和有限的资源于是构成了尖锐矛盾，最终可能导致这种资源退化。所谓“公地的悲剧”，指的就是这种情况。公地又分两类，一是对所有人开放的，可以称之为开放性进入资源；二是当使用权限于规定的潜在使用者团体时，也就是说进入受到限制，而且使用者共同拥有该物品时，称之为公共财产。
　　在绿化市容领域，典型的公共财产是小区绿地，属于小区全体居民所有，但没有明确的私人产权。将进入限定于明确的一群人打开了在他们中间实现自我治理的可能，其维护机制包括业主委托物业公司管理，但也不排除业主形成共识乃至约定，通过全体居民爱护绿地的自觉行为，降低管护成本。同样的公共财产问题还包括小区的清洁卫生。一个小区的环境卫生，可以由业主委员会与物业公司谈判解决。如果提高卫生标准或居民环境行为很差，则公司可以提高其要价。通过价格机制，让人们认识到环境的价值，这是一种市场机制；但也可以由居委会或志愿者组织动员居民爱惜自己的环境，通过义务劳动让自己的家园更干净，这是一种社会机制。政府在这一问题上“为老百姓做实事”是无效的，会助长滥用环境的倾向。
　　然而，在开放性进入案例中，由于无法界定使用者的边界，更无法让人们承担管理维护的责任，就从根本上消除了自治的可能性。维护此类物品的责任主体上必须是政府。
　　在一座城市，与绿化市容相关的开放性资源包括公共绿地、道路、广场和其他开敞空间，附着于这些空间的，是一座城市的洁净、秩序、安全和繁荣。这是相关公共空间的功能定位提供的。但是人们可以通过滥用这些资源，为个人获得与公共利益相悖的私利或效用，也就是城市管理中常见的种种顽症，如占路设摊、违章搭建、跨门营业以及其他侵蚀公共资源的现象，由此导致的，是城市经济秩序的破坏、“脏乱差”以及居民的不满。
　　对于侵蚀公共空间的各种乱象，有一种似是而非的观点是为了保持社会的和谐，城市应该在一定程度上包容其中的“弱势群体”。这种观点其实是模糊了问题的本质。杜绝脏乱差现象是为了提高人民群众的公共生活质量，被“包容”的当然也属于人民群众之列，于是管理者和执法者就会陷入困境：谁是“人民”？属于“人民群众”就可以滥用公共空间？显然，纠缠在此类问题，永远不可能获得正确答案。真正的问题是，需要正确理解开放性资源的属性，并据此形成有效的管理思路。
　　城市公共空间向全体人民开放，这叫非排除性。但是，如何利用，应该是有边界的。界定能够让全体市民获得最大效用的边界，并就如何利用设定相应的规则体系，以保证相关效用的实现，这是管理者和执法者的基本责任，也是防止“公地的悲剧”的根本措施。也就是说，防止公地悲剧的根本措施，是法治，是依法进行的严格管理。法规边界的不清晰，会导致无法排斥对公共空间的滥用；忽严忽松的执法，最终的结果是形成城市顽症。
　　由此需要我们注意，对某种公共空间利用行为，究竟应该是包容还是不包容，必须法律说了算。如果要包容某种行为，就需要先行立法。就如何包容，包容什么等提供可以执行的法律支持。反之，如果要禁止何种利用行为，也必须有法律的支持。立法时严苛无比，执法时松松垮垮；立法时模棱两可，执法时进退两难，此类现象危害极大，必须获得政府与社会的共识。尺度适当的立法，严格的执法，不仅能够提高执法效率，更是建设法治社会，教化民众的根本手段。
　　总之，本文认为，需要区别各类公共物品的基本属性，并据此建立相关设施的建设和运行的政策体系。笼统地将混合物品称之为公共物品，并不利于科学发展观在绿化市容领域的落实。虽然进一步细分，我们还可以辨识出更为具体的特征，但思考的方式与本文是一致的。依据一种混合物品的基本属性，设计其管理体系，有利于发挥出系统的最大效用，有利于民生和城市综合竞争力的提升。
　　

（作者：复旦大学教授资源与环境经济学博士生导师、上海市人类学理事长）
　　（摄影配图/徐正魁）