王琳  姚婴

1、引言
    随着人口的增加，经济的发展，城市化进程也在不断加快，由此所带来的生活废弃物数量的持续和增长，给政府管理带来了越来越大的环境压力，由此人们的环境意识的不断提高，就意味着人们对环境管理的关注度和期望值，也日益上升。因此，市容环境卫生管理在城市公共管理中所占的地位也正在日益突出。尤其是象上海这一类与国际接轨的现代化大都市，其市容环卫公共管理的水平必须与之相称，要真正地达到国际化大都市环境卫生的管理标准，真正满足人们对环境卫生管理不断提升的需求，除了在硬件上下功夫，还要注重环境卫生管理中人性化的理念。可以说，衡量城市管理水平的标准很重要的一条，就是是否满足了人的生存和发展的需要。
2、现状
    近年来，为了提高市容环卫发展的水平，缩短与世界先进水平的差距，上海市相继引进了一批国内外的先进技术、先进设备。比如，浦东新区投资6.7亿元，引进法国技术，建设了日处理生活垃圾1,000吨的浦东垃圾焚烧厂；由市城市投资公司投资的7.5亿元，引进了西班牙技术，建设了日处理生活垃圾1,000吨的江桥焚烧厂；由美商国际集团投资2.4亿元，使用其公司专利技术，建设了日处理生活垃圾1,000吨的浦东生活垃圾生化处理厂；由市建设和管理委员会投资1,729万元，建设了日处理生活垃圾70吨的奉贤垃圾焚烧厂；由上海市振环总公司投资1,233万元，使用荷兰技术，建设了日中转生活垃圾150吨的崇明生活垃圾中转站等等。
    可以说，在硬件水平上上海正向国际化大都市迈进，但是，也不得不看到差距的存在。2004年第三季度上海市统计局、城市社会经济调查队所作的《上海市市容环境卫生质量社会公众满意评议调查报告》显示：越来越多的市民对环境卫生的改善表示满意，但也对有些道路和地区，特别是城乡结合部缺少垃圾箱房和公共厕所而对此的强烈不满，一些市民还反映目前市容环卫部门运输垃圾和粪便的车辆设施有些已相当陈旧，操作过程中有滴漏和垃圾飞扬的现象，希望能及时得到加速更新。另外，道路旁边的暴露垃圾、垃圾箱房和公厕异味、环卫作业车噪音太大导致的作业扰民等问题，一直是市民投诉的热点。
    以公厕为例，上海城市“用厕难”的矛盾基本缓解，从目前公厕硬件建设来看，已经不次于某些世纪大城市甚至超过。差距主要在软件管理，即人文服务上。一是标识不清，影响了“可识别性”。缺少明显的公共信息图形符号，或者模糊不清，或者被少数恶作剧者颠倒符号，更没有规范的中英文对照说明。二是卫生较差，影响了“情趣”。有的屋顶渗漏，有的内墙剥离，有的厕门损坏，一些厕所甚至成了垃圾死角和蚊蝇孳生地，厕内蛛网吊灰多，地面污迹多，少数公共厕所让人几无立足之地。卫生间马桶漏水常事，无法使用更无法忍受的是卫生间的异味及潮湿。另外对男女厕所比例的设计，以及对残疾人、母婴如厕等特殊需求上还存在许多不足。
3、基本理念
    现代公共管理强调以人为本的服务精神，强调管理民本化、人性化，并体现出对人基本权利的尊重，倡导人文关怀。公共服务必须要有明确的服务要求和服务标准，以提供规范化的、人性化的、高质量的服务，因而公共管理正在将“顾客导向”原则作为根本的服务原则。
    人性化理念是现代公共管理模式的重要内容,它要求从管理方式到管理手段，从行政决策到执行、监督等整个公共管理活动的各个方面的全面革新，是公共管理的一场自我革命。
    首先，是观念上的改变。过去我们重技术，轻管理；重硬件投入，轻政务。许多人认为只要采用先进的技术，购置现代化的设备，就会提高管理水平和服务水平，而不重视自身职能的转变，工作方式的改进，服务理念的创新，对硬件的管理和使用都有所忽视。所谓人性化就是以人为本，以物役人与以人役物是迥然不同的两种思路，前者让人去适应物、服从物，后者是让物去适应人、服从人，说白了，就是人需要怎样，就让物怎样。体现在环境卫生管理上，就是基础设施的建设也好，环卫作业方式的改进也好，都是为人服务的，不是为建设而建设，为改进而改进。
    其次，是职能上的改变。环境卫生的管理是城市公共管理的重要组成部分，近来年，全国掀起了建设服务型政府的热潮，许多地方政府确立了明确的指导思想，制定了服务弄政府建设具体的目标。在传统的“经济主导型”城市管理模式中，政府承担了太多不该管、又管不好的社会职能，一方面造成政府机构的臃肿庞大，窒息了社会活力；另一方面，又因未履行公共职责而影响了城市社会的发展。进入“社会主导型”城市管理阶段，政府要自觉转换角色，从无所不包的垄断者转变为城市管制组织者和协调者。具体说，就是从“办环卫”到“管环卫”的转变。一个是要简政放权，把某些决策权力分散还给市民组织和市民社会；一个是权力下移，环卫管理重心要向下移动，赋予和各个管理层级相应的权力，使街道、社区都有管理权，权责利相结合。
4、对策研究
（1）坚持生活导向，制定以人为本的环卫设施设备标准及操作规范。
    市容环卫管理事关人们日常生活的有序运行，与市民生活创业息息相关。环卫管理作为一项公共服务项目，应坚持生活导向，制定以人为本的环卫设施设备标准及操作规范。
    目前，道旁暴露垃圾、垃圾箱房和公厕异味、作业扰民的热点，除了一些是管理方面的问题之外，究其原因，一个不容忽视的因素是设施设备的配备不足、落后、管理不便或损坏率居高不下。
    从设施设备方面来讲，上海的环卫设施设备与先进国家相比还有很大差距，以厕所为例，国外的卫生间都备有手纸，哪怕是偏僻的街边小卫生间都有，让人免去许多尴尬，而且卫生间设计得非常注重人性化，有专门换尿布的设施甚至提供尿布，并规定配有专用的“母子间”及残疾人专用位置。卫生间的硬件设备质量都很好，大到马桶、小到插销、挂钩都保持完好。地坪有通风系统，在高频率的擦洗过后仍能在保持干燥。而国内的卫生间马桶漏水常事，无法使用的插销、挂钩比比皆是，更无法忍受的是卫生间的异味及潮湿，公厕总体配备不足也一直是突出矛盾。此外，由于投入不足或垃圾箱房的“脏乱”形象导致设点困难导致的垃圾箱房配备不足所产生的暴露垃圾问题，环卫作业车噪音太大导致的作业扰民等问题都与环卫设施设备息息相关。
    因此，要提升上海市的市容环境卫生整体水平，制定以人为本的环卫设施设备标准是非常必要的。管理部门要根据人性化的理念制定强制性的环卫设施设备标准及操作规范，这里的人性化不仅针对环卫设施设备的服务主体（居民等使用者），还应针对环卫设施设备的操作者，如公厕地坪和垃圾箱房等要易于清洗、洁具要耐用、车辆性能好而噪音要小等。
（2） 坚持互动参与，建立以人为本的管理方式。
    在日常生活中经常会有这样的现象，一个中国人到了外国能自觉地不闯红灯、不随地吐痰、不乱扔垃圾，而在中国也许就无法做到。相反，一个遵纪守法的外国人有可能到了中国也会随大流乱闯红灯，这就是环境因素、习惯因素对人行为的影响。在社会管理中建立以人为本的管理方式，就要充分掌握并利用人的心理及行为模式，在制定管理措施时充分加以体现。比如，本市某社区在推行生活垃圾分类收集时，发现如果仅仅是有偿地要求居民将废品分类后送到指定地点，分类效果并不好，因为该社区是一个高档的住宅区，居民生活普遍比较富裕，许多人认为为几个小钱不值得或不好意思，所以，管理部门就采取以废品换取小盆景或花卉的方式，结合环保宣传，让居民觉得这是一件很高雅很有意义的事，从而使垃圾分类工作开展得很好。另外，他们还采取预约的方式根据居民要求上门收集，有时也顺便给予一些本职范围之外的帮助，这些措施使得管理部门与居民之间的关系保持一种较为亲切的朋友式的关系，而非冷冰冰的管理关系。
    因此，一方面，城市居民、企业和社会组织，应确立"城市的参与者"的理念，把自己看成是管理主体，参与、支持、配合城市管理；把城市看作是自己的家园，形成自我约束、自我治理、自我服务的良好氛围。另一方面，城市管理的工作者，应确立"寓管理于服务"的理念，把自己看作城市居民的服务者，使城市管理的每个环节、每个细节都能体现市民的需求，充满对市民的关怀，以人性化的服务理念，推出人性化的管理举措。把自己看作城市居民的服务者，使城市管理的每个环节、每个细节都能体现市民的需求，充满对市民的关怀，以人性化的服务理念，推出人性化的管理举措。
（3） 坚持市场运作，建立市场化运作的公共服务体系。
计划经济的特点是集中决策，由政府代表广大人民作出统一的决策，因此很难体现个体之间不同的需求。市场经济是分散决策，由个体在各自的权限范围内作主，因此，人性化才能得已保障。随着上海市容环卫投融资体制改革和作业服务市场化推进，政府将从对作业服务企业的微观管理，转向对市场的宏观管理。注重以城市经营的方式来强化、优化城市日常管理。对具有城市维护、设施养护、卫生作业、公共服务性质的经营性城市管理资源和公共产品，应采用有偿使用和有偿出让等社会化、市场化的运作方式，吸引多种经济成份参与城市管理，降低城市管理成本，提高城市管理服务水平，使城市存量资源得到拓展、放大，实现城市管理经济、社会、环境效益的最大化环卫管理要转变为运用法规、政策培育市场，标准、资格规范市场，财政、税收激活市场，逐步建立起市容环卫产业体系、投资体系、质量监管体系和科技开发体系。(作者王琳  上海市市容环境卫生管理局政策研究室副主任科员   姚婴  上海市废弃物管理处废管科科长)