冯 祖 民

    要进一步提高城市的市容环境卫生管理与作业水平，建立起竞争有序的环卫市场和监管体系，应对现行的环卫作业体制进行改革。近两年来，杭州市对城区环境卫生管理的作业体制现状和废弃物处理情况进行了大量的调查研究，提出了一些改革的多种设想和思路。本文专对改革涉及的有关问题，进行探讨和研究。
一、指导思想
    深入贯彻党的十六大精神，在邓小平理论和 “三个代表”重要思想指导下，改革现行环卫作业体制，加快推进环卫作业市场化，有步骤的开放城市垃圾收集、清运、处理市场，培育市场竞争主体，促进垃圾处理产业化发展；鼓励各类资本参与环卫作业市场的投资和经营，建立起规范的、有序竞争的环境卫生清扫和公厕保洁市场；强化行业监管职能，打破行业垄断和区域垄断，提高资源配置效率，建立起新的环卫作业运行体系。
二、改革目的
    改革计划经济体制下形成的旧的环卫作业体制，推进环卫作业市场化进程，加强市场监管，引入竞争机制，提高环境卫生管理效率和作业水平，提高城市的环境质量，发展环境卫生事业。
三、改革内容
    1、加快环卫作业市场化进程。
    根据建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》精神，建立规范的市场体系，通过市场配置环卫资源，选择投资主体和作业单位，推进环卫作业市场化进程。
    （1）规范环卫作业市场。为顺利推进环卫作业市场化运作，由行业主管部门和财政部门制定环卫作业经费标准，行业主管部门制定环卫作业招投标等市场准入、市场监管制度，制定并完善有关法规，制订环卫作业标准。政府有关部门要测定合理的作业成本，在收费标准低于成本时，确定合理的财政补偿标准。
    （2）明确作业经费来源。可以将环卫作业分为两大类：第一类是可以实施产业一体化作业的，如垃圾清运部分。这部分的收入来自于向居民和单位的收费，以及由财政承担的道路清扫中产生的垃圾的转运费和处置费。第二类是可以实施区域作业的，如公共厕所的保洁、道路清扫、洒水和垃圾收集。其中公共厕所的保洁、道路清扫和洒水，作为服务公共产品的经费由财政支付。垃圾收集由统一收费后支付。
    （3）培育市场竞争主体。规范环卫作业市场，改革环卫作业单位体制，培育环卫作业单位的市场竞争能力，鼓励环卫作业单位进行内部管理体制改革。逐步推进环卫作业单位作为市场竞争主体进入环卫作业市场，通过招标获得作业工作量。
    （4）逐步推进环卫作业市场化进程。建议实行三年过渡期，即第一年30%的工作量公开招标选择作业队伍，第二年70%的工作量公开招标选择作业队伍，第三年起，全部作业公开招标选择作业队伍。
    （5）环卫作业经费的拨付。财政按环卫作业经费标准和工作量编制年度经费预算。向中标单位支付时，需经同级市容环卫监管机构签证后由财政拨付给中标单位，做到权责一致；凡按规定应实行招投标而未实行招投标的项目，不予支付作业经费。
    2、建立健市容环卫管理机构，强化行业管理和市场监督。
    加入WTO以后，我国受冲击最大的是政府。市场经济和WTO规则都普遍遵循并要求政府对企业实行间接管理。政府要改变原来的行政管理、行业管理、企业管理三位一体的现象，组建介于政府行政管理与市场行业自律之间的监管机构。行业协会是在同类市场中行业自律的民间组织，它的出发点是保护企业，为卖方说话。谁为买方说话呢？只有是履行行业管理职能的监管机构。当行业协会与行业监管机构出现矛盾时，政府出面进行协调。
    因此，应在剥离现市容环卫部门的作业职能后，组建市容环境卫生监管机构，加强行业管理和市场监督。
    3、环卫作业部分改革的几个思路性方案。
    （1）对杭州市天子岭废弃物处理总场进行事转企改制，在改制过程中引入境外或社会资本，将杭州市天子岭废弃物处理总场改制成为公司制企业。因为垃圾处理是一个从垃圾收集、中转、运输到处理的产业链，因此，应同时对老城区的垃圾收运系统进行连动改革，保证我市的环卫作业按市场化运作。
    （2）根据各城区环卫作业体制、资产和人员现状，可对区属环卫作业部分分两类进行改革。
    对第一类，即可实施产业一体化作业部分的改革，提出两种方案。
    方案一、将垃圾收集清运部分成立xx固体废弃物清运处或所（或者将收集部分放到第二类），负责垃圾收集清运，暂保留事业单位编制，增挂一块企业牌子，内部实行企业化管理。老新员、职工分别实行事、企身份管理，即在成立区固体废弃物清运处或所时锁定事业编制人员，原事业人员保留事业单位员工身份，不再扩大编制，新招职工一律企业身份。这样维持一段时间，待条件具备后进行事转企改制。
    该方案的优点是：改革成本低；改革比较平稳，也有利于在实际中逐步提高管理能力，提高市场竞争力。
    该方案的不足之处是：事业单位的作业机制比较僵化，固定资产不折旧导致资产质量差，长期运转将会降低市场竞争力。
    方案二、将垃圾的收集清运部分事转企（或者将收集部分放到第二类），成立xx固体废弃物清运有限公司，负责垃圾收集清运。
    该方案的优点是：如果当地政府的“事转企”政策比较好，改制可以一步到位。
    该方案的不足之处是：由于长期的事业单位管理、核算，缺少必要的管理人员和企业管理理念。因此，对企业管理和会计核算的适应需要一个过程。
    对第二类，即可实施区域作业的部分改革，也提出两种方案。
    方案一、将环卫作业中的保洁作业这块划出，成立xx保洁处或所，负责公厕保洁、道路清扫和洒水（或包括垃圾收集），暂保留事业单位编制，增挂一块企业牌子，内部进行企业化管理。人员安置同第一类改革的方案一。
    该方案的优缺点同第一类改革的方案一。
    方案二、将保洁部分进行事转企改制，成立xx保洁有限公司，负责公厕保洁、道路清扫和洒水（或包括垃圾收集）。
    该方案的优缺点同第一类的方案二。
    4、环卫作业部分改革的权宜之计。
    从目前情况看，因事业单位不缴税、所发工资不进行纳税调整、固定资产不折旧，我市以工资为基础计提的各种费用，企业要比财政适当补助的事业单位高3—5个百分点，因此事业单位和企业从事同一件工作，它的经费支出比企业的作业成本低，这是事业体制的长处。但是，事业单位机制不活、作业效率低、固定资产不折旧影响了资产质量，使得在市场竞争中处于劣势。因此要进行内部人事制度、用工制度和分配制度改革，内部实行企业化管理，不断提高市场竞争力。为了减轻财政负担，环卫体制改革的重点拟放在管干分离，变养人为办事，推进环卫作业市场化。作业单位是否转企应根据具体情况确定，因为在人的待遇问题上企业与事业差距很大，不同事业单位的改制政策差距也很大，处理不慎会影响社会稳定。我国的市场经济体制刚建立，很多法规和制度还不健全，还需要有一支政府能指挥得动的队伍来稳定市场。借鉴发达市场经济国家对社会事业的组织经验，对从事具有很强公益性，产品和服务涉及国家利益或大多数公众基本利益的单位，仍应由政府主办，政府实施间接管理。再说目前生产经营型事业单位还有生存的空间，尤其是财政适当补助性质的、财政支付公共服务项目的生产经营型事业单位（如道路清扫、不收费厕所保洁等由财政支付的项目，如实行企业经营，还要用财政的钱去缴税），还有一定的生存空间，因此，权宜之计是采取“老人老办法，新人新办法”进行过渡，新进职工一律企业身份，实行合同管理。让事业单位自己通过内部改革，增强活力。随着企业逐步实行年金制，企业职工退休与事业人员退休后的养老金差距不断缩小，事业身份的人员逐步减少，减轻事业单位改制压力，最后由市场来推动事业单位改制，即由政府推动改由市场推动，使生产经营型事业单位完成历史使命。
    四、推进环卫作业市场化进程的配套措施
    1、为创造一个有利于环卫作业市场健康发展的环境，保证各竞争主体在环卫作业市场中能公开、公平、公正地参与有序的市场竞争，根据实际情况，要建立和健全各项法规，建立和健全管理执法机构。
    2、为促进垃圾处理产业链的形成，真正做到垃圾收运和处理市场化运作，应测算在道路清扫中单位面积的垃圾量和转运处理成本，确定这部分垃圾量及公共厕所保洁、道路清扫和洒水的经费定额，为政府编制这部分公共产品服务经费的预算提供依据。
    3、调整现行收费标准，改革现行收费方式，确保能按标准足额收取垃圾清运处置费。
    4、在环卫作业收费标准调整到位前，由财政补足这部分缺额。
    5、建立政府应急处理基金，用于重大和突发事件发生后的环卫作业所需经费的支付。(作者    杭州市人民政府城市管理办公室行业改革指导办公室主任)