1997年5月，北京市宣武区率先启动了城市管理综合执法，其突破口就是开展相对集中行政处罚权的试点。如今，正以星火燎原之势在全国迅速铺开，收到了积极的效果和明显的作用。

    然而，这一工作没有固定的模式，也不可避免地会出现理解不一、认识不一的现象。在探索中发现问题、研究问题、分析并解决问题，是符合唯物主义的观点的。作为经济欠发达的内陆城市，我们在城市管理工作中遇到了共性的问题和经济欠发达地区特有的困难。在此，本文谨就城市管理综合执法工作中涉及的相关问题结合都匀市的实际谈点个人的看法。

    经贵州省人民政府备案，都匀市是贵州省最早探索城市管理综合执法的试点城市之一。作为经济不发达的贵州南部中心城市和黔南布依族苗族自治州的首府，都匀市于2001年10月在城管监察大队基础上组建了都匀市城市管理综合执法局。行使了包括市容环卫管理、城市规划管理、绿化管理、市政（含占道）管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理、城市建设管理、旅游监察、客运稽查、定点屠宰稽查、殡葬管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权，开展了城市管理综合执法的探索。

    都匀市城管综合执法局成立后，在队伍建设、城市综合管理等方面做了大量的工作，在城市管理工作机制、管理方式等方面做了积极的、有益的探索，取得了显著的成绩。确保了贵州省城管工作经验交流会、第14届全国中小城市经济社会问题研讨会、首届都匀国际摄影博览会、全国部分城市城管工作研讨会暨《城市管理》理事会2004年会和中国第六届摄影艺术节暨第二届都匀国际摄影博览会，以及全国航海模型锦标赛等重要会议和赛事的顺利举办。为都匀市经济社会发展、城市环境改善和荣获国家卫生城市、中国优秀旅游城市、省级园林城市等荣誉的获得作出了积极的努力。

    1、行政执法的法律法规体系亟待建立完善。 “法无授权皆不可为”。在都匀市行政执法尚有很多方面都处在“没有金钢钻，也做磁器活”的尴尬境地。比如，市民举报投诉问题。行政执法人员不采取措施市民群众可以视作“不作为”，而采取了措施，却因为没有法律授权。据笔者所知，到目前，国家立法中除《行政处罚法》对相对集中行政处罚权制度有原则性规定外，新近有部分省、区、市重新修订颁布的地方性法规，尚无权威性的法律对集中行使行政处罚权的行政机关在职责权限、执法程序、执法责任制等予以规范。《贵州省城市市容和环境卫生管理条例》虽明确了“实行综合行政执法的城市，由城市综合行政执法部门负责实施”，但笔者认为仅靠地方政府制定或实施办法，在实际工作中行政管理部门之间还没有真正形成合力，城市管理执法还难以做到依法管理、依法治理。

    2、行政执法体制亟待理顺统一。现阶段而言，城市管理体制还处在逐步发展阶段。很多城市都经过国务院或省级政府批准，已经组建城市管理综合行政执法工作机构，但在经济欠发达地区中还有很多城市，沿用的是归口建设行政主管部门领导的城建监察工作格局。城管工作机构和执法队伍五花八门，执法主体不明，执法内容未经法律授权，个别县市还沿用地方政府制定的规范性文件作为执法依据。马路市场、路边店、占道经营、乱堆乱放、乱贴乱画等违规现象大量存在，加上大多数经营业主法制观念淡薄，在利益的驱动下知法犯法，给城市管理工作带来很多困难和问题。

    3、行政执法编制和经费严重不足。由于编制受限，在编的行政执法人员严重不足。在一些城市的城管行政执法人员中大多是部队转业干部，或者相当一部分是原市政、园林、规划等事业单位的监察人员，还有一部分是事业编制的工人在从事综合行政执法工作。为满足工作需要，不得不用较低的报酬聘请临时协管员协助行政执法。因这部分人员的综合素质偏低，导致在实际工作中不讲策略，责任心不强，随意性大，缺乏对突发事件的现场控制能力。很多城市都有因行政执法人员工资、福利待遇得不到政府财政全额拨款保障，而出现“以执法养执法”等不正常现象。

   4、行政执法力度不够、没有权威性。城市管理是一项社会系统工程，政策性、群众性强，涉及面广、情况复杂、矛盾多、工作难度大。在经济欠发达地区，很多城市的城管行政执法处在委托执法。又由于城市管理执法触及的是相对人的利益，对立情绪严重，造成执法纠纷不断。遇到现场纠纷发生围观、拥堵时，执法人员孤掌难鸣，有口难辩，往往陷入困境。在实际执法中遇到的问题，大多数违规案件处罚数额又小，难于向法院申请强制执行，行政执法难以落实。遇到违法摊主砍刀、泼水等暴力抗法，向公安机关报警无疑又是“远水不解近渴”。行政执法的人身安全屡遭侵害。在这些经济欠发达的地区，行政执法队伍的自身整体素质又偏低，力量薄弱，经费短缺，装备滞后造成的行政执法力度不够和执法效率低下，市民反映十分强烈。

    5、市民综合素质亟待提高。经济欠发达地区的发展滞后，加上无业下岗、进城务工人员多和市民综合素质不高等多种因素，城市管理执法的突出问题是暴力抗法。其中很大部分人员已经成了“老油子”，经常以博取市民（特别是老人）的同情，煽动不明真相的市民围攻行政执法人员。这种素质问题引出的结果是使正常的执法活动难以顺利开展。

    1、尽快制定或建立健全城市管理法律法规体系。随着城市化进程的不断发展，城市管理越来越重要，与城市管理要求相适应的法律法规，必须尽快出台。人大和地方政府及上级有关部门要根据实际情况制定相关法规，明确并规范城市管理行政执法机构的性质、地位、职能、管理体制和与相关部门的关系等等，以便城市管理行政执法有法可依，有章可循。

    2、强化理顺城市管理体制。建议经济欠发达地区的各级政府要按照上级要求，规范组建城市管理行政执法机构，将其作为政府相对集中行使行政处罚权的行政执法机关。并建立起主体合法，执法到位，处罚有力的相对集中行政处罚权工作机制，建设一支高效、廉洁、勤政的城市管理行政执法队伍。

    3、建立并完善行政执法人员考核培训和经费保障制度。行政执法人员是通过资格考试择优录取的国家公务员，因此进行严格的法律、法规培训是执法上岗的前提；思想政治、职业道德、纪律作风是秉公执法、文明执法的关键。要防止并杜绝从行政处罚权划出的部门中把其它人员简单地合并，或从机构改革中退出的闲杂人员安排到城市管理行政执法队伍的作法，从根本上解决行政执法的人员保障问题。对于行政执法经费，必须由政府财政全额保障，严禁以罚没收入返还，作为经费来源或补充，要真正做到权力与利益的完全脱钩。

    4、建立完备的行政执法安全保障制度。加强城市管理执法的安全，一方面要扩大城市管理法律法规的宣传，提高广大市民的城市意识、环境意识和文明卫生意识，杜绝暴力抗法。另一方面要在城管行政执法机构中派驻公安警察机构，如能考虑或实行由交警、巡警与城管执法人员联合巡查执法，则是最佳选择。(作者：贵州省都匀市城市管理综合执法局局长)