濮加友

　　在经营城市的背景下，城市的户外广告作为城市资产的一种重要形式，越来越受到各地城市政府的重视，对于转让户外广告位经营权的问题也在政府部门、广告业界、法学界之间引发了一系列争议，笔者就其中的相关问题作如下探讨供参考。
　　一、户外广告位的法律属性
　　户外广告位（即户外广告所占用的空间）所有权到底归谁所有，是关于户外广告位争议的焦点，也是引起其他争议的根源。对这个问题有关方面各执一词，观点相左。政府管理部门多数认为：户外广告位占用城市空间，而城市空间属于公共资源，因此其所有权一律归国家或政府所有，其经营收入应当全部属于政府。广告业界和一些法学人士则认为：由于户外广告位的所有权是从户外广告所依附的建筑物、构筑物或者其他设施的所有权（以下简称“产权”）派生出来的，因此，户外广告位的所有权应当视产权属性的不同而不同。如果产权是公共的、政府的（如市政设施、街心公园、城市广场等），则户外广告位的所有权归政府；如果产权是企业或者个人的，则户外广告位的所有权归企业或者个人。还有部分法学者认为，位于城市公共空间的户外广告位的所有权当然归政府所有，而位于非公产权上的户外广告位的所有权也不完全属于企业或者个人，而是政府和企业或者个人共同所有。
　　笔者同意上述第二种观点。因为户外广告位不是独立存在的，与其所依附的建筑物、构筑物或者其他设施密不可分，是衍生出来的。因此，总体上说，户外广告位所依附的产权为政府，则其所有权属于政府；否则，就属于企业或者个人。
　　二、户外广告位经营权的转让
　　广告业具有流动性、竞争性强的特点，户外广告位经营权也常常转让。转让应当采取什么形式、何种程序，如何使之规范，是关系户外广告业健康有序发展的重要问题。
　　过去，由于法律制度不够完善，户外广告位经营权的转让，经常是一两个领导决定，价格多少、时间长短基本上由领导人说了算，随意性较大，“暗箱操作”，透明度不高，程序简单，不太规范。
　　笔者认为，户外广告位经营权的转让应当实行市场化运作，依照法定程序进行。根据国务院《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规，设置户外广告位须经有关管理部门许可，因此户外广告位经营权的转让应该得到有关管理部门许可。由于设置户外广告涉及到城市空间等公共资源配置，直接关系市容环境等公共利益，依照《中华人民共和国行政许可法》第十二条、第五十三条规定，户外广告位经营权的转让应当采用招标、拍卖等公平竞争的方式进行。需要指出的是，不管是招标也好，拍卖也好，户外广告位经营权转让的基础工作是制定户外广告专项规划。
　　凡实行户外广告位经营权招标转让的，由管理部门依照法定程序组织进行。首先，要根据户外广告专项规划提出招标的具体位置、地段，向社会公开发布招标条件。根据招标条件，对特许经营权的 招标人进行资格审查和方案预审。要组织专业评审机构依法进行评审，并经过质询和公开答辩，择优选择特许使用权的授予对象。经管理部门批准，与中标者签订户外广告特许使用协议，并颁布户外广告设置许可证。凡按照规定应当招标的户外广告，其招标活动不受地域或者部门的限制，任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外者参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。户外广告位经营权投标人是响应招标、参与投标竞争、依法经工商行政管理机关登记注册、具有独立法人资格并取得户外广告经营资格的企业。中标人应当按照合同约定履行义务，不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后向他人转让。
　　凡实行户外广告位经营权拍卖的，应当由管理部门按照规划，拟定出拍卖方案，报政府批准后分期分批实施。拍卖活动由管理部门委托依法设立的拍卖企业进行。
　　招标收益中属于政府的部分和拍卖收取的资金，全部上缴同级财政部门，专款用于公共场地、设施维护和城市户外广告管理方面。
　　三、是否征收城市空间有偿使用费
　　目前，全国各地关于户外广告设置是否征收城市空间有偿使用费做法不一，有的收费，有的不收费。有的以前收费又取消，现在不收费。比如江苏省从1998年开始征收户外广告和标志城市空间有偿使用费，于2002年停止征收。有的以前不收费现在开始征收，比如山东省从2005年开始全面开征城市空间使用费。
　　笔者认为，虽然户外广告位的所有权人大致分为政府和企业或者个人两种。但严格来讲，即使户外广告位所依附的产权是私产，但由于户外广告位本身同时占用了属于政府所有的城市空间，因此它也不是绝对私产。从法理上讲，户外广告位的使用者或者经营者应当交纳一定费用给政府有关部门。正如山东在有关文件中指出的，城市空间和户外广告资源是城市公共资源，具有国有资源性质，所有权归政府。占用城市公共空间资源，必须依法缴纳有偿使用收入。无论是公共产权还是非公产权，凡设置经营户外广告的，都要向政府缴纳城市空间有偿使用费。征收城市空间有偿使用费，有利于控制户外广告的数量，促进户外广告业有序发展，提高户外广告和城市和品位。
　　值得注意的是，在开征城市空间使用费的地方，通过招标、拍卖等形式转让户外广告位的经营权时，标底价不应低于应当征收规费总额。不过，户外广告位所依附的产权如果不属于公产，招标或拍卖所得收益，应按协议规定支付一部分给户权人。此外，设置公益广告虽然毋须缴纳城市空间使用费，但是须得到有关管理部门的许可。
　　为了切实规范户外广告位的转让行为，保障户外广告业稳步发展，建议各地政府和有关部门尽快制定户外广告资源管理办法、户外广告拍卖及招标投标实施办法等法律文件。
　　（作者单位：江苏省淮安市城市管理局）