城市户外广告，通常指利用城市道路、公路、市政等公用设施、墙体、公共场所、建(构)筑物及户外空间等设置、张贴的广告，其设置形式包括灯箱、霓虹灯、标识标牌、橱窗栏、招贴栏、刀旗广告、布(条)幅，以及目前流行的LED电子显示广告屏等。户外广告作为一种传播媒介手段，不仅表现产品的基本信息，还表现为一种视觉信息符号，承载着一个时代城市景观和城市建筑品质品位的历史意义，表征着整个城市的文化风貌和精神内涵，体现了城市的社会化管理水平，其设置的规范与否直接关系到城市市容市貌建设和人们生命财产安全。因此，建设社会公共管理体系，必须将户外广告的监督和管理纳入城市公共管理之中。

　　一、 户外广告管理的主要做法及成果

　　近年来，纵观各地城市的户外广告管理，包括杭州市在内的各地城市政府都是高度重视户外广告的设置与管理，在城市发展进程中把户外广告作为发展城市经济、提升城市的品牌、消除视觉污染的重要工作之一，并取得了明显的成效。其做法与成效，大致有三大特征：一是理顺体制机制，健全管理体系；二是设置管理机构，增加人员编制，加强管理力量；三是开展专项整治，不断加大管理力度。这就为户外广告的监管工作奠定了扎实的基础。
　　在杭州市，市委、市政府先后修订和完善了户外广告政府管理办法和法律法规、政策性措施，构建了户外广告新型的运行体系、审批审核制度以及技术规范、设置导引等，出台了《西湖风景名胜区二、三级指示牌规划》、《“汽车商业特色街”、“信义坊商业步行街”、“四季青服装特色街”一街一方案》等规范性文件。成立了监管中心，强化了管理力量，逐步建立和健全了资质档案，为打造“国内最清洁城市”，共建共享“生活品质之城”作出了积极的努力。

　　二、 户外广告监管存在的主要问题

　　户外广告由于设置在户外，区别于私人住处的物品，是公共空间的产物，这就容易产生所谓的“公共地的悲剧”(Tragedy of the commons）。正如加雷特·哈丁所言:“在共享公有物的社会中，每个人也就是所有人追求各自的最大利益，这就是悲剧所在。人类在不断地创造公共资源的同时，又在不断地毁灭公共资源，每一个参与者在置身于一块公地时，均表现出最大限度地利用公共资源满足自我所需。”因此，同其他城市管理行业一样，户外广告是需要监督和管理的。纵观户外广告这一领域，目前包括杭州市在内的各地城市的户外广告监管还存在着诸多的问题。其主要问题是：
　　1.作为监管对象的广告主及广告发布者法律意识不够强。户外广告设置者们希望将广告所带来的利于自我的商业价值发挥到极致，一些广告商由于整体素质、水平参差不齐,甚至不惜背离游戏规则，钻法律法规的漏洞。如为顺利通过审批，按照审批许可要求办理各项手续，但审批后并没有按照审批许可的内容、设置形式、位置进行设置；还有一些广告公司打着公益广告的幌子办下户外广告审批手续，在公益广告设置一段时日后换上商业广告内容；更有个别广告公司打着价格低廉的旗号去占领市场，其内部从业人员技术水平、硬件设备低下，埋下安全隐患。如此种种，导致杭城的大街上仍然存在部分户外广告违法乱搭乱设的现象，造成新的视觉污染。
　　目前在杭州市，主要是依托数字城管发现新增广告，通过专业监管部门以及各区对新增广告进行合法性甄别，确认违法由各辖区落实责任单位整改，或者由执法部门强制拆除。由于没有完善的广告设置单位资质评估体系，监管部门对广告公司的控制性准入监管偏弱，从源头上控制违法乱设广告现象不够。
　　2.监管的手段有待提升。从总体上看，户外广告管理仍比较薄弱，监管手段尚不先进，前置管理不够到位，监管效率尚不高。例如许多广告业主钻政策的空子，采用“上改下”、“地改墙”的缓兵之计，把顶天立地广告拆除后未经审批违法设置在建筑立面上，大大小小不规范的墙体广告牌再次造成新的视觉污染；同时，户外广告大多处于开放空间，若设置后未能及时维护更新，常年累月日晒雨淋，广告牌结构腐烂变质、油漆脱落锈蚀等，形成诸多不安全因素，加之广告公司缺乏必要的安全生产意识，导致由其设置的户外广告设施存有安全隐患，极易对人们的生命、财产造成威胁和损害。

　　三、 加强户外广告监管的对策与建议

　　城市运作有其运行规律和体系，长效管理是一个重要的方面，户外广告的长效化必然离不开监管。所谓监管，不同文献有不同的描述，经济学导论告诉我们：所谓政府监管，指的是具有法律地位的、相对独立的政府监管者（机构），按照一定的法规对被监管者（主要是企业）所采取的一系列行政管理与监督行为（王俊豪：《政府管制经济学导论—基本理论及其在政府管制实践中的应用》<2008年版>给出了监管<管制>的定义）。基于户外广告的特殊属性，这一领域监管的内容要从健全法规、明确职责、完善机制、提高能力、提升手段等方面，积极探索户外广告的监管模式。
　　1.明确户外广告监管的职责。城市的市级监管部门，主要是负责户外广告长效管理、安全监管等诸项职能，其工作机制是加强户外广告调研、指导和协调，完善户外广告的事前、事中、事后监管；参与制定相关法律法规规划；配合做好户外广告整治、违法户外广告的查处、强化相关保障；区级监管部门主要负责辖区内户外广告规范化设置的监管工作，负责宣传、指导及培训，负责辖区内违法户外广告的查处和整治，履行日常巡查职责，建立健全辖区户外广告本底资料，引导辖区内户外广告良性发展。
　　2.完善户外广告监管的措施。一般来说，户外广告监管的目标具有多重性，包括户外广告审批是否规范、户外广告设置主体是否具备资质、户外广告设施是否合法安全等等，为此要有一定的监管措施，具体可以有以下几方面：
　　一是建立与户外广告监管相关的标准体系。随着管理的提升，户外广告监管必须建立相关的标准体系并及时调整与更新。如明确户外广告是否破损、是否存有安全隐患的具体定义、标准；明确主要道路、次要道路、街巷以及各入城口户外广告设施规划设置要求；细化户外广告的占用空间、尺寸、分布密度、规格样式，对色彩、灯光等等提出不同的设置要求和监管细则；对大型或有特殊意义的广告，例如地标性广告、政府出资的大型公益广告、工地围墙广告等也需要明确与之相适应的监管标准。这样，才有利于监管部门进行理性评判，减少人为干扰。
　　二是建立户外广告本底资料。建立和健全基础台账、本底资料，尤其要掌握广告设置主体的基本情况，经资质认定的全市性广告公司的本底资料信息，其中包含设置单位名称、规模、资质、拥有的户外广告设施情况、有否不良投诉等等，并定期更新，为审批提供第一手资料，最大限度地减少不合理、不合法户外广告的出现，降低户外广告的违规设置频率，促使户外广告规范设置。
　　三是引入户外广告安全检测手段。要求广告公司定期委托专门的安全检测机构对户外广告进行安全鉴定和定期质量检测。经检测，确实不宜继续设置或存在安全隐患的应自行拆除或加固；可以继续设置的，应由安全检测部门出具书面检测报告，以保证户外广告设施的安全和牢固。政府监管部门对安全检测部门进行资质认定，同时对其出具的检测报告以及备案等程序进行制度化管理，切实有效地减少存有质量隐患的户外广告。
　　四是加快更新监管手段，提高信息化水平。高科技助阵，在户外广告设施中增设条形码，完善的户外广告电子地图和电子标签等。通过信息技术和扫描手段，即时调出各类广告设施定点、定位、是否审批等资料，随时通报违规户外广告发生的情况随时治理，对重要地段、可能出现安全隐患和设施的地方安装实时视频监控系统，及时发现并纠正影响市容景观或影响安全的户外广告。
　　五是完善户外广告应急预案。健全完善安全设施预警机制，利用网络的便捷性，建立工作人员的快速联系途径，包括细化和明确谁通知、通知谁、通知的具体内容、情况反馈等，在灾害发生前及时通知广告公司开展安全自查，提高效率。监管部门则有重点地组织抽查，发现问题限期落实整改甚至拆除，同时将自查不力、整改不力的广告公司作为一项重要依据纳入资质评估，真正做到有法必依，执法必严。
　　同时，建立财政专项资金，建立健全应急资金拨付制度，负担户外广告安全工作以及预防与处置突发广告安全事件中需由政府负担的经费，纳入本级财政年度预算，适应应急队伍、装备、交通、通信、物资储备等方面建设与更新维护资金的要求。
　　3.重视公共治理，发挥社区、志愿组织的作用。建立社会主义社会公共管理体系，是党中央的正确决策和举措。作为城市管理和城市运行中市容市貌的直观视觉形象，户外广告是社会公共管理体系至关重要的一环，它必须纳入社会化的公共治理之中。为此，强调以“多元、民主、协作”等模式来监督和管理户外广告，是公共事物管理不可或缺的一个阵地。把公共治理理念引入户外广告监管，必然要充分发挥社区、志愿者的作用，也必将起到事半功倍的监管绩效。
　　户外广告的监管部门与社区组织之间的关系，可以界定为 “指导与合作”、“服务与监督”的关系。社区还可以通过有效途径去监督监管部门，防止在监管过程中侵犯社区以及社区居民的权益。在引导公众参与户外广告监管方面，也可通过吸纳高校学生或是社会热心人士成立户外广告监管志愿者队伍，监管部门对各志愿服务队采取指导与不定期组织志愿活动方式开展监管工作。公众参与，还应当体现在定期组织公众对于户外广告进行评估，通过现场问卷调查、受众反馈等方式评估户外广告的设置优良与否，以此来监督广告公司的运作。