• 仲伟银 周礼其

    随着社会经济的快速发展，城市规模和城市人口的迅速扩张，城市化水平的不断提高，城市管理工作显得越来越重要。我们淮安市于2001年底，组建了市、区城市管理行政执法局，并通过公开招录等办法，先后组建了市城管行政执法支队和区城管行政执法大队，撤销了原城建、城管、园林、环卫、规划、市政等专业队伍以及过去由部门、街道承包管理路段的10多支专业队伍和临时队伍。市、区城管执法队伍，主要行使市容环境卫生管理方面的全部、城市规划方面未经规划审批、城市绿化方面的公共绿化管理、市政方面有关市政公用设施管理、环境保护方面在公共场所焚烧杂物和向水面弃置废弃物、工商行政管理方面无照商贩以及公安交通管理方面对侵占道路行为等七个方面的行政处罚权。 
    几年来，通过实施城市管理相对集中行政处罚权制度的实践，主要有以下三点体会：一是实施城市管理相对集中行政处罚权制度，必须优化职能配置，整合执法资源。城市管理相对集中行政处罚权制度的实施，为强化城市管理、优化职能配置、整合执法资源作出了制度安排和法律保障，为加快推进城市管理的发展增添了新的动力。二是实施城市管理相对集中行政处罚权制度，必须更新管理理念，创新执法方式。城市管理的目的是为人民群众创造整洁优美的生活环境，促进和谐社会建设。因此，必须认真实践“三个代表”重要思想，落实“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”和科学发展观的具体要求。在理念上要坚持用“弱势思维换位思考”的方式指导实践；在工作中要始终把握“为了人民管城市”这条主线不动摇，正确处理好“市容”与“繁荣”、“脸皮”与“肚皮”、“法律”与“自律”的相互关系；在措施上要坚持疏堵结合，重在疏导上下功夫，把管理寓于服务之中，在强化为民服务中落实具体措施。三是实施城市管理相对集中行政处罚权制度，必须强化自身建设，打造一流队伍。实践表明，有什么样的队伍，就能管出什么样的城市，没有高素质的队伍就不可能管理出人民满意的城市。要坚持从队伍日常行为规范，到政治理论、法律业务、文化素质等全面抓起，不断提高全员的综合素质和队伍的整体形象。
    同时也由于社会经济的快速发展，城市规模和城市人口的迅速扩张，城市化水平的不断提高，城市管理领域的问题和矛盾也更加复杂了。从当前情况来看，城市管理领域主要存在以下几个突出的问题：
    1. 法制建设缓慢，立法工作滞后。从国家层面来看，目前我们执行的主要城管法规是1992年国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》（国务院101号令），发展到现在，无论是管理内容还是处罚规定等均已严重滞后，不符合当前形势的发展需要，急需修订完善。我们江苏省人大出台的《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》，从实践情况来看，有关制度的设定仍然不能满足城管工作的实际需要。
    2. 缺乏理论指导，管理体制不顺。一方面，在全国范围内各省、市、县的城市管理工作机构名称各不一样，有城建城管监察、城建监察、城管执法、行政执法、综合执法等；证件、着装、牌饰各不相同，实施相对集中行政处罚权试点工作后，虽然有了明显的进步，但仍然有待进一步规范；另一方面，从国家到省级名义上是建设部和省建设厅在负责行业管理，但事实上多数只是顺带管一管，没有把城市管理工作摆上应有的位置，而现实是所有城镇均有不同名称的专职机构和队伍在管理城市，这是地方发展和广大市民生产生活的现实需要。
    3. 管理标准陈旧，缺乏有效的评价机制。国家和省级均没有一套科学的城市管理工作评价体系，城市管理的成效用什么评价、怎样评价的问题迄今未能解决。另外，从城市管理的容貌标准来说，目前，我们执行的仍是建设部1986年制定的标准，在经济社会日新月异的情况下，相关管理标准20年不变，怎么能使城管工作得以健康快速发展。
    4. 在县级实施城市相对集中行政处罚权工作滞后。目前，我们淮安市的各县都成立了城市管理局，但至今没有一家获得批准实施城市管理相对集中行政处罚权，只能采用委托执法的形式进行管理，工作中矛盾很多，效果也不理想。
    针对上述问题，特提出如下建议：
    1. 按照依法治国的方针，建议加快立法进程，尽快制定出台《城市管理法》，为城市管理工作提供法律保障，并以立法的形式在全国范围内用制度明确城市管理的体制和机制。
    2. 加强对城管工作的领导，建议建设部从国家层面加强对全国城市管理工作的领导和指导，加强理论研究，为搞好城市管理提供理论支撑和政策支持。组织专家学者在广泛调研的基础上，尽快修订完善现有的不合时情的标准规范，制定出台与时代发展相适应的政策措施和工作规范，建立健全有效的城市管理工作考核评价体系，以全面推进我国的社会主义现代化建设。
    3. 加大城乡统筹力度，建议结合社会主义新农村建设，加快推进城市管理工作向乡村基层延伸，不断提高乡村环境卫生和村容村貌管理水平，将城市管理成果惠及更多的人民群众。
　　（作者单位：江苏省淮安市城市管理局）