• 李 瑾

 
 
　　一、 摊贩经济的管理方式
　　尽管各国和地区政府在摊贩经济的必要性上有共识，都意识到应该容纳和疏导，但由于摊贩经济的形成和发展路径在处于不同经济阶段的地区有所不同，相应的，各政府的政策目标和管理方式也不同。
　　（一）发达国家和地区
　　发达国家和地区的摊贩较少因为收入过低而以此为业的，因此，其政府的目标更多倾向于为各方利益的博弈提供规则。例如：
　1, 纽约市的摊贩管制
　　纽约市的街头摊贩工程（street vendor project）和城市执法中心（urban justice center），就代表了不同集团之间的利益达成协议，形成一些既可以服务于我们的城市，也能代表摊贩利益的建议，即改善纽约市摊贩经营活动的十项方法 ：
　　1) 取消对发放许可证的数量限制：通过此措施，城市可以创造更多的就业机会，也可以获得更多的税收来源。交通拥堵能够通过限制某些区域摆摊得以解决。
　　2) 结束罚款制度：城市应该废除原有的单一罚款制度，取而代之的是终极制裁——即只针对那些长期的违规者。
　　3) 取消摊贩评审团：1995年，giuliani市长建议成立街头摊贩评审团专门负责决定应该禁止摆摊的街区。但是若干年的失败证明了评审团的判断错误。
　　4) 改革管制：警察的折磨是摊贩遇到的最严重的问题。纽约警署（nypd）所遵循的摊贩管理制度武断而不连续，应改作健康和消费者事务部而不是纽约警署来管制摊贩。
　　5) 流线型的管理机构：在纽约，有至少十家市政机构负责检查街头摆摊，但是没有一个直接对摊贩负责。比如，健康部（department of health，doh）监管食品摊贩。消费者事务部（doca）负责发放许可证。dbs管理摊贩评审团，卫生部（department of sanitation）没收摊贩的财产，交通部（department of transportation）管理占据人行道。城市应该建立单一的机构以整合多项功能实现摊贩经营管理的流水型作业。
　　6) 编写手册：改变摊贩相关规章制度杂乱难懂的局面，整合成简单易懂的权威性强的管理摊贩管理手册。
　　7) 改善判决：要求摊贩们的违规罚款数额应该降低导一个公正合理的水平。
　　8) 废除竞标：废除摊贩许可证竞标制度，以避免出价高者才能获得经营权。
　　9) 提供小企业援助：政府需要成立一些专门给摊贩培训有关会计、税收和市场技能的项目，为摊贩的成长壮大走向正规化经营创造条件。
 　2.香港和台湾的摊贩制度
　　香港小贩的管理机构是香港市政局属下的市政总署，规定小贩必须遵守一定的卫生制度和经营规范，否则便会处以相当严厉的惩罚，并逐渐取缔流动摊贩。
　　台湾对于摊贩的管理已经形成一套完整的制度，涉及到摊贩的范围、有权摆摊的人群定位、经营必须遵守的时间地点方式等规则、违章后的惩罚，并要求摊贩必须由一定的摊贩组织统一办理某些手续，从而既可以让组织对于个体形成一定的约束，对个体的情况有所了解和掌握；也让摊贩觉得组织能够代表个体利益同向政府争取到自己需要经营权利。但是，这样的管理仍然是以对于摊贩征收高额的管理费和营业税为基础的，在一定程度上不利于将更困难的需要救助的人群纳入这样的管理体系当中。
　　（二）欠发达国家
　　在欠发达国家，除了秩序管理外，考虑低收入摊贩的福利是政府管理的一项重要内容。
　　印度针对摊贩的国家政策（2004）的基本目标是：在法律层面通过修正、制定、撤销和执行适当的法律并在城市区域开发规划中提供合法的摆摊区域从而赋予摊贩合法地位；在管制层面，提出登记制度，废除许可证制度，减少过去对于摊贩的各种有关许可、流动性的限制，而是在某种程度上让价格、质量和需求来自动限制摊贩的数量并促进街头摊贩的自制；在舆论层面让街头摊贩成为城市分布系统中完整的和合法的一部分；在组织层面促进街头摊贩以工会、合伙、协会和其他组织形式；在社会保障和财政服务层面促进摊贩可以享受到一些社会保障（养老金人口的、保险等）制度。
　　二、 对于摊贩经济的研究方法
　　研究街头摊贩同非正规经济的关系的学者是nebraska lincoln市的人类学家john gaber教授，在历时9个月的专项研究以后，gaber发现曼哈顿13街的非法摊贩通过出售补充性商品并且创造了一个不同的购物环境而为当地商业提供了正面的促进作用。
　　gerson通过研究建议三种治理摆摊的方法：确定合适的时间、地点和人行道上摆摊的密度；同摊贩共同解决卫生和噪音问题；发展一些他所谓的“摊贩慈善会”之类的机构。如果这些办法失败了，则考虑把他们放在市场中去。
　　另外，一些学者认为摊贩产生负面影响的主要原因是由于经营场所与经营设施的不健全。如sethuraman（1981）认为 ，摊贩作为非正规部门的组织部分，其环境问题的核心在于场地和支持性基础设施的严重缺乏。而且，对场地使用权的不确定性可以解释大多数非正规就业者选择在摇摇欲坠的货棚内工作，那里的工作条件是有害的，而且对景观构成负面影响。事实上，缺乏可靠的场地使用权抑制了摊贩对生意以及所需设施的投资，从而造成其工作场地的外观简陋，有碍观瞻。
　　atsushi deguchi (2005)采用田野调查法对于日本、中国、台湾、韩国和印尼等亚洲城市的摊贩进行研究 ，参与的研究人员涉及城市规划、建筑学、环境心理学和景观建筑等领域。数据来源以亚洲城市中摊贩的社会背景、行政体制、物理状况、经营内容等为基础。通过对摊贩的集中分析，该研究是为了澄清现代城市中摊贩所发挥的真正作用。研究表明，摊贩已经自动形成了一种有序的时间和空间的分配机制。比较不同发展水平的城市，在最初摆摊是作为一种简易的谋生手段，例如越南的河内；接下来如印尼的一些城市中，摆摊是解决那些从农村初到城市的年轻人的临时职业；在商业化高度发达的城市中，比如台湾，摊贩经营只能在特定的市场中进行，不仅仅是满足居民的生活需要，更多的是吸引游客的旅游胜地。另外，atsushi deguchi（2005）还比较了东西方对于“公共空间”概念上的差异，亚洲国家的公共空间更多地是由政府管制，他建议公共空间的选择权应该更多地回归公众。
　　三、 摊贩经济管理未来的发展方向
　　参考国外的经验并将之与我国的现状相比较，很难发现真正成功和可以复制的模式。如美国这样的发达国家，虽然有黑人和移民摊贩，但毕竟是少数，不会构成重要的社会问题，政府的目标只是加强市容改造。如香港、新加坡这样的高度发达地区，政府可以采取强有力的政策并以足够的财政支持来保证摊贩的升级改造和后序的社会保障问题，政府以提高城市水平和丰富城市文化生活为目的。如印度、墨西哥这样的欠发达国家，摆摊经营已经是实现社会救助的一种重要途径，占有举足轻重的地位，摊贩经济可以在很大程度上缓解就业压力。而我国的城市中有人数众多的低收入阶层，居民的生活需求也更多，对于摊贩经济有着更为强烈的需求。但是摊贩构成复杂，动机不一，更加大了统一管理的难度，管理不当便会激起系列社会矛盾。因此对于不同地区和不同性质的摊贩必然要采取差异化政策，这就决定了摊贩经济的管理方式需要在不断的实践中。目前的研究方向主要包括为未来政策和管理方法提供建议，以及继续总结当前的管理经验。
　　政策建议和规划主要有三个主要方向：
　　1、城市空间的规划
　　王洛忠、刘金发和宗菊（2006）提出一些未来管理的发展方向，如应设置摊贩中心：对摊贩中心的选址、规划布局、政策优惠、营业时间等方面进行周密的论证；对严格执法、规范管理、责任归属、目标细化、管理督察、制度准则等方面做出详细说明；对迁入摊贩中心的摊贩发给牌照，赋予合法性，并降低赋税，增强“摊贩中心”的吸引力。 对于场地使用权，杨宜勇（2001）建议采取行政与市场经济相结合的方式来解决。一方面，积极引导社区驻地的企业向社区开放，对企业闲置的场地在不改变产权以及使用权的前提下，由使用单位调整转变其功能；另一方面，城市规划部门在新建和改造旧城时，应预留出为居民提供服务的场地 。在现有空间紧张的情况下，采取一切办法提高空间的利用率就显得十分重要。例如，农贸市场可以“一场多用”，早上卖蔬菜、水产，中午卖水果、小商品，下午可辟出部分摊位卖熟食、炒货，晚上可以办饮食夜市，引导马路摊点入场、入室经营（宋建国，2003） 。
　　一些专家特别提到，有些政府虽然提出摊贩入室策略，但不愿意为设施建设和管理买单，而试图通过征收高额管理费将负担转嫁给摊贩等，致使许多临时性就业人员由于经营成本加大而失业。对此，要么政府对入室经营的摊贩等群体在税费方面应实现优惠（张锐，1997） ，要么更多地建立一些收费低的简易市场（郭悦和李燕虹，2002） 。
　　2、发动社区管理和公众参与
　　在界定摊贩等低端就业者的权利义务方面，应当将决定权配置给社区。如赵天宇和程文（2004）提出在摊贩管理方面，应采用居民社会、管理部门、开发商多方互动形式，在投资建设及模式、承包经营管理方式等方面，鼓励住区居民积极参与和监督，杜绝自发摊点，统一负责社区内街市环境；并且对于市场环境及经营模式社区居民具有否决权 。王翼（2005）提出对于设摊贩卖日用小百货、水果，可采取“市民许可制”，即由设摊人向管理部门提出申请，由管理部门和附近的居民共同决定设摊点的位置，再由城管部门督促设摊点的卫生保洁 。王洛忠、刘金发和宗菊（2006）对不愿迁入“摊贩中心”的个别摊贩，城市政府可将摊贩管理权力社区化、街道化，将其纳入社区管理和社区服务中，可由相关社区或街道制定规则，对摊贩占街标准、经营时间、违规处罚做出界定 。
　　不少城市已尝试建立非正规就业者组织以发挥其自律机制。例如，淮南市市容管理局、城市管理行政执法局2004年3月颁布了《摊点群自治管理规定（试行）》，铜陵市为搞好城市马路摊点的管理，规范设置了58处摊群点，分别召开了各摊群点经营户会议，推选出了58位摊群长，并制定了《摊群点自治公约》和《文明经营户评比办法》（汪济航和方敏，2005） 。王洛忠、刘金发和宗菊（2006）鼓励摊贩选举代表，组建自律机构，并建立有效的政府和摊贩间信任和回应机制 。
　　3、 建立摊贩组织
　　街头摊贩组织在摊贩自我管理中发挥着重要的作用。通过理解摊贩组织的角色和功能，地方政府能够清楚地依据现状进行规划进而更可能取得成功，关键问题在于摊贩组织行使的职能什么。鉴于街头摊贩组织在摊贩自我管理中发挥着重要的作用。通过理解摊贩组织的角色和功能，地方政府能够清楚地依据现状进行规划进而更可能取得成功。例如印度的sewa，针对摊贩在印度不具有合法性因而其统计信息缺失的事实，通过不同方式收集成员的相关信息，总结出1999 gujara3万固定摊贩和6.8万流动摊贩的社会经济状况，制定ahmedabad 城市摊贩地图，与政府当局分享，以便推动政府出台相应的管理政策。可见，政府可以注重制度的创新，相关激励等管理机制的建立来推动摊贩组织的自治管理。通过摊贩组织的协调，起到代表摊贩同政府对话和代表政府对摊贩进行管理的作用，作为两者的中间机构，可以降低管制成本，实现摊贩的自我管理。
　　在南非德班，虽然市政府一开始对摊贩采取敌视态度，但近年开始容纳摊贩并使他们的经营行为正规化（skinner，2000；nesvåg，2002）。该市政府与当地的摊贩组织（尤其是妇女个体户联盟）合作提供各种基础设施、服务与社会保障（popke和ballard，2004） 。作为一种趋势，在许多国家，市政府不仅与摊贩合作来配置经营场所，提供环卫设施，而且将场地维护的任务移交给摊贩组织（cohen，2000；conlon，1995；lund和skinner，1999） 。
　　菲律宾的宿雾市和泰国的曼谷大约在19世纪末20世纪初建立了摊贩组织，其建立也是在摊贩同政府之间长期的矛盾调和的产物。摊贩组织对于摊贩有着详细而全面的规定，诸如获取一定公共空间开展经营的费用，同政府保持关系以获得经营权的费用，以及保险费和培训费用，并遵守政府的一些规定。在摊贩组织内部形成了透明、负责、民主的机制，并且切实代表了大多数摊贩的基本利益。这种做法在一定阶段内可以算是政府同摊贩之间的合作，借助组织实现对摊贩的管理，实现了两者较为和谐的局面。菲律宾cebu（宿雾市）建立了几十个大大小小不同种类的摊贩组织（ccuva），被认为是草根阶层组织的典范，主要功能有摊贩培训，参与社区讨论，表达集体利益等。 泰国首都曼谷市政府是从1993年开始转变对于街头摊贩的政策。摊贩市场联盟开始同政府对话，在向市政当局交纳一定的摊位费，并严格按照规定的标准和地点进行经营时，才可以获得政府发放的标志卡，以获得经营许可。
　　总结当前管理经验也涵盖了以上几个方面，例如：
　　sergio pena （1999）指出，墨西哥的摊贩组织已经发展成为职能清晰、义务明确、管理规范，具有一定的同当权者进行对话的实力的组织。组织对于摊贩个体具有一定的吸引力，因为摊贩加入组织可以享受到组织外成员不具备的权利，诸如组织同政府交涉有关行政管理、税收、治安、规章、许可等问题，组织可以提供法律服务、提供私人安全、人身保险等。同时加入组织的费用在摊贩可以承受的范围之内，并且与所得的好处相比显得微不足道。
　　sergio peña（1999）研究了墨西哥市的非正规市场，指出摊贩组织具有代表摊贩谈判和管理社会资产两方面不可替代的功能。在问及加入摊贩组织的好处时，受访的摊贩中有51％表示摊贩组织能够就官僚机构、税收、警察、管制和许可证等问题和政府交涉，有29％表示组织能够在摊贩之间合理分配摊位，并在组织成员和新加入者当中有力实施组织规则。组织代表摊贩谈判可以节省他们的时间，用于做生意。而在组织内部，组织实施着一套非正式的产权制度，从而能避免成员之间的冲突，如组织内34.7％的摊位是组织领导人分配的，另有18.4％也是通过家庭成员之间的转移这一非正式规则分配的。组织领导人还能将出售相似货品的摊贩在市场中分散开来，以避免恶性竞争（ilo，1997） 。根据timothy和wall（1997），在印尼yogyakarta，当地摊贩在1984组建了一个合作社——tri dharma，通过组织的力量让摊贩合法化，同时向成员提供存贷款服务。1993和1994，更多摊贩加入这一组织。在1993年，那些经营规模更小的摊贩组建了名为pemalni的协会，充当他们和市政府之间的合法中介。这两种组织的成员每天需缴纳rp.200的会费 。在austin（1994）对美国黑人摊贩的研究中，哈雷姆第125街（harlem’s 125th street）的摊贩协会为增强对成员的吸引力，开展团体采购货物以降低他们的经营成本 。
　　四、 总结
　　国内外的各种研究研究提供了很好的论据来证明摊贩经济存在的价值，在提高市场效率，激活城市文化，增加社会福利等方面的作用得到了充分的认可。对于不同国家和地区，摊贩经济发展的路径和管理方式却有着不同的表现，这也是由各个国家地区不同的经济基础和政策目标决定的，但却说明了摊贩经济必须在政府、社区、公众多方的有效的参与和管理下才能够发挥其优势。离开了有效的管理，摊贩缺乏组织的特性也会让自身走向社会所反对的一面。关于摊贩经济的理论和管理方式尚未形成一致性结论，而对于这一问题的关注也只是随着各种矛盾的不断涌现才刚刚开始。所以，这就为我们未来的理论和实践留下了更多的发展空间，如何激励摊贩遵守社会规范，如何限制摊贩破坏城市环境的行为，如何达成摊贩、公众和城市之间的最佳博弈结果，等等系列问题都将更加值得我们去思考和实践。（全文完）

（作者 复旦大学环境科学与工程系博士）