戴韵生

     行政行为说明理由，是正当行政行为的一项重要原则。中华人民共和国行政许可法第十一条规定：“设定行政许可，应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。”行政许可法的上述规定既是设定行政许可的原则，也是设定行政许可的理由。第三十八条又规定：行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由。中华人民共和国行政处罚法第三十一条规定：行政机关在作出行政处罚之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及证据。中华人民共和国行政诉讼法第三十二条规定：被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。上述三大行政法律无一例外地强制性地规定了行政行为应当说明理由这一基本原则。这告诉我们：对所作的行政行为说明理由，是每一个行政管理人员必须具备的基本能力,也是行政机关依法行政的最典型的外部表现。

     一、行政行为说明理由是行政行为的核心
    行政行为说明理由，是实施行政行为法律依据和法律适用的决定性意见。基于依法行政的基本原则，行政行为说明理由是分为合法性理由和正当性理由的。因此，行政行为不仅应当说明合法性理由，而且应当说明正当性理由，这是正确实施行政行为的核心。
    符合法律规定的事实依据和法律依据，就是行政行为的合法性理由，是正确实施行政行为的前提；用于支撑行政行为自由裁量的事实依据和法律依据，就是行政行为的正当性理由，是正确实施行政行为的主题。行政行为必须说明合法性理由在实际工作中已经被广泛接受，本文再赘述。但是，行政行为必须说明正当性理由的重要性，却往往被忽视。为数不少的行政机关对工作人员行政行为必须说明正当性理由并没有提出要求，也不重视工作人员的行政行为必须说明正当性理由的能力培养，这样就会直接影响行政行为的公信力。比如，我们最常见的行政处罚决定书，其格式一般是：（1）行政行为相对人及其情况；（2）违法事实，（3、处罚的法律依据；（4）救济；（5）行政机关盖章及日期。看不到行政行为正当性理由说明，即为什么两个违法行为都适用同一部法律的同一条款，前一个违法行为被处以“罚款500元”，而后一个违法行为被处以“罚款5000元”的理由。行政自由裁量权的广泛存在，是行政行为说明正当性理由的客观依据和需要。两个违法行为都适用同一部法律的同一条款，前一个违法行为被处以“罚款500元”，而后一个违法行为却被处以“罚款5000元”，必须有自圆其说的理由作支撑，而这些理由又能为社会一般人所接受。只有这样，才能做到以理服人，才能做到依法行政，才能将“行政处罚的处罚与教育相结合，以教育为主”原则真正落到实处。

     二、行政行为说明理由是文明执法的基本表现
     行政行为说明理由是讲道理，是有力量的表现。行政行为实施的目的和目标，行政行为实施的过程和结果都应有着“维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展”的理由，这是文明执法和野蛮执法的区别。世界行政法的共通原则（指世界各国行政法制中形成公识的行政活动的准则）中有一项基本原则叫做比例原则，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如果实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应该使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度之内，使两者处于适度的比例。根据这一原则，行政机关在实施行政行为时应当：（1）说明行政行为对于实现行政目的、目标是适当的，是为了维护公共利益和公共安全而作为的。（2）行政行为为达到行政目的、目标没有给相对人权益造成过度的不利影响，即行政行为的行使已经控制在必要的限度之内。（3）行政行为的实施已经衡量其目的达到的利益与侵及相对人的权益两者孰轻孰重。比如房屋动拆迁中的拆迁与补偿，市容管理中的马路菜场进室内，海关管理中的没收与处罚等等都需要通过“说明理由”来贯彻行政法的各项原则，这样的行政行为是依法的、民主的、科学的。可以说行政行为说明理由是文明执法的基本表现。

     三、提高行政行为说明理由的能力，是国家公务员综合能力的表现
     行政行为说明合法性理由要求国家公务员熟悉相关法律，熟悉相关法律体系的内在结构，明白根据下位法而实施的具体行政行为与上位法法律精神的一致；行政行为说明正当性理由要求公务员必须具备必要的文化和知识背景，具备熟练运用法律逻辑思考和处理问题的能力。这些能力的培养，不是靠做100道选择题就能解决问题的，而是靠长期知识的积累，靠不间断的实际工作磨练。
     在上述条件尚不具备的情况下，要求公务员能够说得清楚正当性理由是勉为其难的。在现实中有一个现象值得关注，就是在某些法规中罚款的额度都控制在3万元以下，这是因为超过3万元的行政处罚是要经过听证程序的。听证程序是行政机关充分听取行政相对人自我辩解的程序，也是行政机关宣传行政行为合法性、正当性的程序，前提是行政机关应当具备说明理由的能力。有的行政机关为了避开“说明理由”采取了控制罚款额的办法，宁愿最后进入“诉讼程序”，因为行政诉讼法规定人民法院审理行政案件主要审查行政行为的合法性。这样做在目前是勉强可以应付的，但是随着国家民主法制建设的进展，人民法院审理行政案件不仅审查行政行为的合法性，而且审查行政行为合理性的年代是不会很远的，因为修订后的行政复议法已经作出了上述规定。既然如此，行政机关不如对一些比较重要的行政行为作听证程序的要求，以加强机关工作人员“说明理由”能力的培养。行政机关的形象是由每一个机关工作人员的言行所表现的，机关工作人员“说明理由”能力提高了，行政机关“讲道理”的能力也提高了。行政机关要成为“服务政府、责任政府、法治政府”，正是通过机关行政能力的提高，使老百姓看得到，碰得到，感受得到的。
     一切从事行政管理工作的人员，都有“行政行为说明理由能力培养”的任务，使自己的每一个行政行为不仅合法而且正当；政府部门也都有必要建立“行政行为说明理由”制度，使自己的每一个决策不仅合法而且正当，坚决减少失误。行政行为说明理由能力培养的意义就在于此。

（作者：上海市灯光广告设置服务中心律师）