陈奇星

　　
　　构建服务型政府是当代政府管理的价值取向，是现代社会对政府运转机制提出的最基本要求。在社会主义市场经济发展的新的历史阶段，“服务是政府职能的必然选择” 。①中共十七大报告提出，“加快行政管理体制改革，建设服务型政府” 。②上海“十二五”规划纲要也明确提出：“十二五”期间，以政府职能转变为核心，以政府管理创新为重点，以决策、执行、监督为关键环节，加快行政体制改革，建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府。这体现了新的社会发展时期对政府的基本要求。所谓服务型政府，就是以公共服务为价值理念，以社会公众为服务对象，以多元参与为服务形式，以合作协调为服务基础，不断满足人民群众日益增长的公共需求的政府。③服务型政府建设是一项复杂的系统工程，涉及到服务理念的确定、服务主体的扩展、政府职能的转变、服务体制的创新、服务模式的设计、服务流程的再造、服务标准的制定等多个政府管理与服务的领域和层面。其中政府职能转变是核心，这是因为，政府职能即政府的职责和功能，所要回答的是政府该干什么、有何作用、该怎么干的问题，它反映着政府管理社会的理念和方式，规定着政府活动的基本方向、根本任务和主要作用。④这些带有根本性的问题，决定了转变政府职能是服务型政府建设的核心。
　　改革开放以来，按照深化经济体制改革和发展社会主义市场经济的要求，我国转变政府职能取得了明显成效。但从总体上来看，政府职能转变尚未到位。政府职能“越位”、“错位”、“缺位”问题还尚未解决，特别是政府的社会管理、公共服务职能需要不断强化。因此，如何加快推进政府职能转变至关重要，具体应从以下几个方面着手：
　　一、 在合理界定政府职能的基础上，进一步理顺政府与市场、企业和社会的职能关系，充分发挥市场、社会组织在公共管理中的作用
　　在当前我国社会主义市场经济进一步发展的新形势下，转变政府职能就是要使政府活动的基本方向和任务加快转到适应服务型政府建设和社会主义市场经济体制的要求上来。这就要求，通过政府职能的强化、弱化和转化，正确处理好政府与市场、企业、社会的关系，使政府、市场、企业和社会都能明确落实到各自合适的位置，实现政府权力与市场经济的和谐协调发展。
　　1．“强化”政府对市场机制失灵调控以及区域经济调节的职能。市场机制的积极效应，有利于推动市场供求均衡的实现和资源配置的最优化。但市场机制也有失灵的地方，存在着自发性、滞后性和盲目性，会导致如市场秩序混乱、行业垄断等负面效应。政府的职能，就是要消除市场机制的负面影响。政府要强化监管、服务的职能，通过制定维护市场经济秩序的规则，整合和优化政府监管机构，完善行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与的市场监管体系和市场综合监管机制，形成综合监管的合力，以更好地规范各种市场行为，推进公平准入，维护公平竞争的市场秩序，规范市场执法，加强对涉及人民生命财产安全领域的监管。同时，地方政府应通过制定国民经济发展计划，创造性地贯彻执行中央宏观调控政策，调整经济结构，优化产业结构，实现可持续发展。发挥中心城市功能，加强对区域经济的运行进行调节，促进区域经济的整合与发展，增强中心城市对区域经济发展的辐射力和影响力。

　　2．“弱化”政府对微观经济和市场资源的直接管制或配置职能。在过去传统的计划经济条件下，我国政府特点是全能行政、管制行政，对经济和社会的管理是无所不管、无所不包，尤其是直接配置资源，直接管理企业，干预企业生产经营活动，导致政企不分，企业缺乏活力。完善社会主义市场经济体制，关键在于有效发挥市场对资源配置的基础性作用，市场取代政府部门成为资源配置的主体，企业成为参与市场竞争的主体，政府工作的重点是营造公平、公正、公开的市场竞争环境，政府的职能主要是转到为企业服务和为企业创造良好发展环境上。为此，应当全方位地调整政府与企业、市场的关系，把过去政府过多延伸到微观经济领域中不适当的职能加以“弱化”。凡是市场机制能发挥积极作用的，政府的影响要越少越好，政府应实现两个“远离”：即远离直接配置市场资源，不要成为市场资源配置的主体，要从市场资源的分配者变为监管者；远离企业的微观运行，不要干预企业生产经营活动和投资决策活动，要切实落实企业的经营自主权。当前，尤其要坚决禁止各级政府代替企业招商引资，层层分解并考核招商引资指标。要把是否真正实现政企分开，作为检验政府职能转变的一个重要标志。⑤
　　3．“转化”可以由社会直接承担的职能。随着社会主义市场经济体制的健全完善，单一的行政指令式管理体制正在被由一大批社会组织（如中介服务机构、行业协会、社会团体等）所构成的社会服务体制所取代。与社会转型相同步，社会经济构成复杂化、社会利益多元化和社会功能多样化发展趋势正日益显现，社会服务的需求量亦日趋增长。以层级节制方式运作和科层组织体系架构起来的政府系统在应对如此纷繁复杂和多样化的社会格局方面显然是力不从心的。在市场经济条件下，政府的主要职能是“掌舵”而不是“划桨”，这是20世纪90年代以来发达国家转变政府治理模式，强化公共服务的重要理念，它的目的是使政府从纷繁复杂的事务中摆脱出来，提高政府的决策质量和宏观管理能力。政府对社会和经济的管理应该有所为，有所不为，将大量自己管不好和管不了的事交给社会组织，依靠社会的力量进行自我管理，这样才能真正实现政府职能转变，提高政府管理效率，达到“双赢”的目的。⑥特别是当前我国建设服务型政府背景下，实现政府“掌舵”职能与“划桨”职能的分离是时代的要求和历史发展的必然趋势。因此，政府要更大程度地发挥社会组织的功能和作用，将政府所承担的某些技术性、行业性、服务性、协调性职能转交给社会组织承担,支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。同时健全法律法规体系，加大监管力度，推进社会组织健康发展。⑦
　　
　　二、 政府职能的重点应着力于改善经济调节、严格市场监管，尤其是要更加注重社会管理和公共服务
　　在服务型政府背景下，政府在继续改善经济调节，严格市场监管的同时，应更加注重加强社会管理和公共服务，把财力物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力更多地放在促进社会事业发展，着力改善民生和构建和谐社会上。
　　1．社会管理主要集中在政府通过制定社会政策和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务；妥善协调各种利益关系，化解社会矛盾，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，维护社会公正、社会秩序和社会稳定；加强社会治安综合治理，打击违法犯罪，确保公民的人身与财产安全以及其他合法权益的实现；强化危机管理意识，加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。
　　2．公共服务主要集中在政府通过提供公共产品和服务，将地方财政投入的重心转向公共基础设施建设、生态建设、环境保护、基础教育、医疗卫生、社会福利和社会保障等方面，着力保障和改善民生，建立健全均衡发展、广泛覆盖、便民高效的公共服务体系，着力提供优质公共产品和服务，推进基本公共服务均等化。通过强化政府的社会管理和公共服务职能，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务和维护社会公平正义的根本转变。
　　
　　三、 进一步改进政府管理方式，全面推进依法行政
　　政府管理方式，是政府机关及其公务人员，为贯彻管理思想、执行管理功能、提高管理功效和实现管理目标所采取的必不可少的方法、手段、技巧等的总称。改进政府管理方式，是政府职能转变的重要环节。其重点是政府管理方式必须从“管”字当头的控制型管理方式，向立足于服务和监督为主的服务型管理方式转变。
　　1．树立以人为本的政府管理理念，增强公共服务意识。以人为本作为我们的执政理念和要求，贯彻到经济社会发展各个方面，同样应贯彻到政府部门工作中，主动为社会、企业和公民提供良好的服务，努力实现管理与服务有机结合，在服务中实施管理，在管理中体现服务。
　　2．深入推进信息公开，方便群众办事和监督。信息公开是提高政府行政效能、增强政府公信力的有效措施。信息公开工作应以公开为原则，不公开为例外，除法律明确规定可以免予公开的信息以外，其余的政府信息必须按规定予以公开。特别是那些群众高度关注、公益性强、公权力大的政府部门的信息公开，要形成工作中的突破口。坚决防止滥用保密权，侵害人民群众的知情权。“十二五”期间，应进一步加大主动公开力度，重点推进财政预算、公共政策、行政执法、公共服务等领域的政务信息公开，切实保障人民知情权、参与权、表达权和监督权，更好地方便群众办事和监督，增强政府的公信力。
　　3．全面推进依法行政，促进政府行为规范有序。依法行政是现代政治文明的重要标志，政府的所有行为都要于法有据、程序正当。政府机关及其工作人员应严格依照法定权限和程序行使权力，履行职责，学会并善于依法处理经济社会事务，进一步提高依法行政水平和能力，切实保证政府公共行政权力的规范运作。
　　

注释：
①李文良. 中国政府职能转变问题报告. 北京: 中国发展出版社, 2002:,199.
②胡锦涛. 高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗.北京: 人民出版社，2007: 32.
③李琪. 中国特大城市政府管理体制创新与职能转变. 上海: 上海人民出版社, 2010：227.
④马凯. 以转变政府职能为核心，深化行政管理体制改革. 国家行政学院学报，2008:(5).
⑤温家宝. 加强政府建设推进管理创新. 中国政府网,2006年9月8日.
⑥国家行政学院课题组. 深圳市政府改革与创新的基本思路. 公共管理内参，2003：（4）.
⑦陈奇星. 上海政府职能转变与政府管理体制创新. 上海: 上海三联书店,，2009：27.

（作者：中共上海市委党校公共管理教研部主任、政府研究所所长、教授）
（本文配图/郑惠国）