张雪峰

上海市委书记俞正声亲切看望战斗在世博保障一线的城管执法队员

　　为适应城市发展和城市综合管理的需要，近期以来上海正在积极探索城市管理行政执法联勤联动的新机制，从实践来看这是一种有效的管理和执法方式，也是城市综合管理，综合执法的一种长效治理机制。特别是城市管理行政执法部门依托这个平台开展执法，既改变了单打独斗的困境，又提高了城管执法效率。按照“创新执法模式、推进城市综合治理”的思路，本文就城市管理的大联勤大联动工作做一些理性和实践的思考。

　　一、联勤联动工作的现状
　　按照科学发展观的理念，城市的综合管理、综合执法是上海“大联勤”、“大联动”的初衷和出发点。城市的多元化、地区的差别化和发展的多层次，必然要求城市在发展过程中要实现管理的综合和执法的综合，这是上海在“创新驱动、转型发展”中创新社会管理的一个亮点。
　　在上海，城市管理大联勤大联动在组织规模上可分为区级和街道（镇）两个层面。目前，由区委、区政府牵头的“大联勤大联动”，规模大、力量强，尤其在整治区域性的城市秩序中起到了很好的作用，而由街道（镇）牵头的“大联勤大联动”在基层中广泛开展，综合治理的效果比较扎实。
　　从开展的大联勤大联动模式看，大致存在三种类型：一是由区县的绿化和市容局、城管执法局牵头组织的联勤联动。二是由区县综治办、公安局牵头的联勤联动。三是由区县城管执法部门依托各种形式和平台，不定期开展的单项性或局部范围的联勤联动。
　　这种大联勤大联动，均由市和区以及街镇三级市容环境联席会议统筹协调、综合治理，实现了城市综合管理和应急联动的工作要求。

　　二、联勤联动工作的效率
　　效率，是检验创新模式成功与否的试金石。上海在城市管理中把管理效率、执法效率作为大联勤大联动的基础工作。主要做法有以下六个方面：
　　一是注重牵头部门的主导性联动。牵头部门往往决定着管理和执法的重点内容和实际效果。由绿化和市容部门和城管执法部门牵头的，往往将市容环境突出问题列为整治重点。而由综治办、公安部门牵头的联动，往往以治安突出问题为主。因此，要实现大联勤大联动必须的和首要的是牵头部门的大联勤大联动。这种大联勤大联动，所涉及的职能部门由建设交通委、商务委、公安、司法、工商、食药监、绿化市容、住房保障和房屋管理和“610办公室”等8个职能部门。实现了这种意义上的联勤巡防和联动整治，就是实现了城管、公安、协管、治安、消防、道路交通、市容环境、经营行为、户外广告及公共事件等六大类77项事件和八类部件的大联勤大联动。
　　二是注重街镇层面的联动。街镇层面，一般都是由街道办事处或者镇政府牵头组织的联动工作，行使的是一级政府的职能，负责领导各个条线的基层单位，调度各方面的资源，组织领导综合治理。这种联动能充分发挥管理、执法和政策的优势，尤其对设摊疏导、帮困救助、矛盾化解等效率明显。
　　三是注重管理与执法的联动。“大联勤大联动”实质上是管理的大综合和执法的大综合，是管理手段权利和行政处罚权力的大综合、大融合，这在一定程度上体现了城市的综合管理和综合执法。这样做在管理和执法、政策和资源的权利上多方面得到互用互补，这也说明，城市管理和行政处罚是其中必不可少的两个环节，应当综合运用。
　　四是注重综合整治综合效应。大联勤大联动实际上是实现了三个转变：从“各自为战”向“联合联动”的转变，从“事后治理”向“事前防患”的转变，从执法为主向综合治理的转变。其综合效应主要在于对一些难题顽症，特别是涉及多部门职责的违法行为的整治均取得较好的效果，如机动车设摊、少数民族设摊、餐饮食品摊贩、侵权盗版制品设摊、暴力抗法以及菜场周边的乱设摊的管理，提高了综合整治效果。
　　五是注重执法机制的保障。联勤与联动说到底是一种城市管理的运行机制，要求实现的是执法保障。在这种机制下，公安部门是城管行政执法正常开展的必要保证，而城管执法部门通过这种联动机制与公安部门的沟通与联系更为紧密，为实现及时有效的执法行动、维护现场秩序和预防暴力抗法行为等发挥了有效的保障作用，使冲突和矛盾明显减少，治安秩序和违法案件得到管控。
　　六是注重“条督块管、以块为主”减轻舆论压力。当前，社会舆论对城管行政执法工作在某些方面不够理性，衡量城管行政执法工作的标准不够一致，如注重教育会被指为执法软弱，予以行政处罚又被指责为执法粗暴。而在联勤联动的机制下，“条督块管、以块为主”能够有效消除这一“两头不讨好”的舆论现象。由属地政府牵头，各职能部门配合开展综合治理，避免了违章当事人指责、围攻城管执法部门的窘境。同时属地政府又提供了托底保障，及时解决一系列后续问题，确保了当事人的合理诉求和及时回应，使整治工作阻力减小到最低程度。

　　三、完善城市管理联勤联动的新思考
　　2012年，是对上海市城市管理行政执法具有重要意义的一年，全国人大审议通过的《行政强制法》已从1月1日起正式施行，上海市人大也通过并颁布了《城市管理行政执法条例》，即将实施。面对新的形势任务和新的要求，在城市管理联勤联动中应当准确把握和正确处理好“四种关系”：
　　一是正确处理主导与主体的关系，服从牵头部门指导甘当配角，发挥主体骨干作用要有所作为。有作为才有地位。各级城管执法部门在联勤联动中，要做到 “不争主导权，争取主动权”。主导部门：在区级层面，由区领导小组或综治办、公安局牵头；在街镇层面，由街道办事处、乡镇政府牵头，城管执法部门要积极支持配合。主体力量：从人员配备上来说，城管队伍应当而且必须发挥出骨干作用。各区县城管执法部门要把联勤联动作为锻炼队伍的平台，安排年轻队员和骨干加入治理一线，在困难和复杂的环境中，学会处置各种综合性问题，学会联系群众、化解矛盾，以锻炼和提升队伍的战斗力，要达到“出效果、出形象、出经验、出人才”奋发有为的目标。
　　二是正确处理履职与协助的关系，依法依规借势，取长补短借力，实现城管执法内容的全覆盖。履行本职和职务协助，是密切联系而又有所区隔的两项基本任务。城管部门与城管执法部门一方面应充分履职，另一方面应依法协助。要认真履行行政管理和法律赋予的职责和任务，依法依规查处各类违法行为。做到“积极进取而不允许乱作为，敢于执法而不允许不作为”。在工作态度上要积极主动，大力配合其他部门实施监管和开展执法；在资源整合上要借势借力，善于把其他部门的政策资源、法律资源、社会资源等利用好，既真正体现本部门的优势，又充分发挥其他部门各种的优势，形成齐抓共管、合作共赢的工作新格局。
　　三是正确处理管理与执法的关系，坚持管理在先，执法在后，重在管理；坚持教育在先，处罚在后，优先教育，不断提升执法实效。在维护和谐稳定的社会大环境下，联勤联动是由政府牵头，统一调动管理执法力量，以管理为基础、以执法作保证，以管理图长效、以执法作威慑，并由区、街镇两级政府主导，各部门相互配合的城市综合治理工作。因此，必须做到“管理在源头、执法在末端”，“管理要覆盖全过程，执法要体现在处罚”。尤其要消除管理和执法部门之间的相互扯皮、相互推诿，对违法者则要做到宣传教育为主、行政处罚为辅，疏堵结合、管罚并举。
　　四是正确处理执法与服务的关系，在服务中实施执法，在执法中体现服务，切实做到服务市民、服务城市、服务政府。政府的职责是提供公共服务。城管执法作为政府的一支执法队伍，必须充分认识和切实体现这一基本职能。首先，要树立执法为民理念。摆正执法工作位置，尊重当事人的人格，保障当事人的合法权利。联勤联动是一个实实在在的民心工程，目的是为市民营造更好的居住和生活环境。其次，要集中民智民意。尊重群众意见，体现群众要求。必须实行“三步法”：一是耐心倾听市民的意见，二是深入宣传执法依据，三是合法合理合情地解决群众的困难。既做到执法公正，又实行有情操作，既做到执法的合法性，更体现执法的合理性，“文明、规范、有效”必将能够得到大多数群众的拥护和支持。
　　联勤联动执法，是新时期城市管理实践检验出来的一个宝贵经验，是创新城市管理领域社会管理工作的一种有效机制。其发展的趋势和共性的特点，就是一个管理与执法互为主动、互为依托的工作平台，充分体现了政府为民、各方参与、综合治理、和谐发展的城市管理的新格局。
　　

（作者：上海市城市管理行政执法局执法协调处处长）
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