陆月星

　　浦东新区是上海市的新城区，范围包括黄浦江以东到长江口之间的三角形区域，全区面积1210.41平方公里，常住人口已超过500万人。1990年国务院宣布浦东开发开放以来，浦东成为我国坚持改革开放、全面扩大开放的一面旗帜，率先试点扩大服务贸易对外开放和综合配套改革，高标准发展现代化服务业和先进制造业，打造外向型、多功能、现代化新城区，被誉为“上海现代化建设的缩影”、“中国改革开放的象征”。2009年，与原南汇区合并之后，浦东得益于两区合并带来的资源整合、功能叠加、政策放大等效应，被赋予了加快推进上海国际金融、航运“两个中心”核心功能区建设的新使命，进入了两次创业的新阶段。
　　20多年间，无论是经济建设还是城市管理，浦东都保持着不断进取的态势。浦东绿化覆盖率已达35%以上，绿地总量占了上海市的1/3，荣获中国人居环境范例奖、联合国改善人居环境最佳范例奖、国家园林城区、国家环保模范城区等多种荣誉，并正在积极打造国家生态城区，构建经济与社会、人与自然和谐发展、有机统一的生态系统。然而，与原南汇区合并之后，管理幅度扩大、管理的复杂性和难度增高，不同区域、群体的差异性增大，这些问题都要求浦东积极探索适应国际大都市特大型城区发展特征的城市管理新路子，力求在创新体制机制、提高城市现代化水平和人居环境质量上取得重大进展。

　　一、 浦东城市管理工作面临的机遇和挑战

　　目前，浦东的城市管理处于大有作为的重要战略机遇期，有利于拓展城市管理发展空间和提升城市管理发展水平。较为重要的一点即是持续发力的世博效应，世博会所展示的世界城市建设和管理的理念以及新技术、新成果为在更高起点上谋划浦东的科学发展、和谐发展、率先发展带来了深刻启迪，世博期间行之有效的临时性规章、措施又为推动城市常态长效管理、完善各项标准规范积累了宝贵财富。同时，“11·15”火灾事故的发生成为上海城市科学发展需要深刻反思并引以为戒的重要标志，市委、市政府提出了“以人为本、安全为先、管理为重”的理念，并将城市管理摆在了更加突出的位置，这就有利于加强城市安全体系建设，推动城市管理精细化，促进城市科学发展。
　　机遇总是与挑战并存。浦东的城市管理面临着诸多挑战，表现出前所未有的复杂性、综合性和紧迫性。与以往任何时候相比，浦东发展所面临的风险和挑战更大，加快城乡统筹发展的任务更加繁重、人口的多元化快速导入、公共服务和社会保障压力增大；两区合并后大区域的管理缺位显现，群众利益诉求日趋多样，协调难度增大、社会矛盾增加；体制机制瓶颈更加凸显，改革攻坚任务更加艰巨。另一方面，中央和上海市委、市政府多次要求浦东在“敢闯敢试、先行先试”中当好排头兵，并在各个发展领域中明确把浦东作为主战场、实验区、突破口，率先推进政府职能转变和管理创新，适应国际大都市特大城区发展要求，探索建立扁平高效的新型区域管理体制……这一系列殷切期望要求浦东的城市管理工作需进一步发挥窗口作用、示范作用，在敢闯敢试、当好排头兵上下更大功夫，走在全国乃至国际前列。

　　二、 浦东城市管理转型发展的创新模式

　　在复杂多变的形势下，浦东如何在国家战略大格局中承担起新使命，在上海“创新驱动、转型发展”关键期体现出新作为，这向浦东的城市管理者提出了一个重大的认识问题——所谓的“转型发展”，不仅是指经济发展的理念、方式要转，而且包括城市管理的理念和方式也要转。

　　传统的城市管理理念认为市民必须依靠服从政府管治，随着“以人为本”思想和科学发展观的确立，城市管理日益重视公众参与和资源整合，重视城市公共服务功能，重视提高城市居民生活质量。市民与政府同为城市参与主体和治理复合体，城市正在走向一条所有利益相关者共同治理的道路。因此，从“政府管治”走向“政府善治”，必须实现城市管理理念和方式的根本性转变。

　　（一）从“人治”向“法治”转变
　　刚刚结束的全国两会传出信息：“中国特色社会主义法律体系已经形成。”这表明国家的执政方式和治理方式正在发生根本性转变，法律将成为最主要也是最重要的治国理政手段。法治是善治的基本要求，将一切发展纳入法制化轨道，以法治观念替代传统意识中的人治观念，以法治方式替代传统意义上的人治手段，全面实现法治政府的目标成为可能。
　　浦东正处于转型发展的关键阶段，如何加强政府服务，提高政府管理效率，推进依法行政，营造良好的法治环境，对于浦东充分发挥综合配套改革优势，提高竞争力具有重要意义。必须清醒地认识到，与建成法治政府的目标相比，目前的工作中还存在明显的差距和不足,主要表现在：一些政府部门和政府工作人员依法行政的意识和能力还不够强，还不善于运用法律手段管理经济社会事务，不善于依法妥善处理各种社会矛盾；对依法行政的监督还不够有力；有的政府部门和执法人员管理和执法方式粗暴、效率低下，有法不依、执法不严、违法不究的现象的时有发生，给群众办事带来不便和麻烦。
　　浦东要建设成为“全国行政效率最高、行政透明度最高、行政收费最少行政区之一”，并“成为法治环境最好的地区之一”，城市管理部门要有三个突破：一是健全管理制度工作有新突破。要适应法律、法规的调整、完善，借鉴世博经验，编制一批城市管理行业规范，包括相关的垃圾清运标准、道路清洗标准、绿化养护标准、环境卫生标准等。二是提高行政效率工作有新突破。进一步完善环保、水务、市政、绿化、环卫、城管执法等领域的行政处罚网上运行系统并规范自由裁量权，切实提高执法效能、加强执法监督、转变执法作风。三是政府信息公开工作有新突破。公开城市管理相关信息，逐步消除城市管理中政府与民众信息不对称的问题，使市民了解政府工作动态，及时提出意见和建议，参与城市管理工作；同时，通过信息互动和反馈，政府可以进一步了解群众疾苦，制定出更加“人性化”的城市管理的制度规范。
　　（二）从“他治”向“自治”转变
　　大城管体制是目前我国绝大多数城市普遍追求的城市管理基本模式。但对这一模式的推广行动却显得有些滞后，参与者大多数还扮演着投诉人的角色。据统计，在浦东城市管理部门2010年处理的2万8千多件群众来信和投诉中，真正对城市管理提出建议和意见的不足10件，更多的群众来信是投诉城市环境和执法中的违规现象。这种投诉多于意见和建议的事实说明市民整体参政议政的能力并没有得到提升，在思想意识上始终处于被动状态。公众能够参与城市管理的组织还未真正形成，公众的参与还只是由政府主导，远远没有走向自觉，亟需由“他治”走向“自治”。
　　结合浦东实际，实现“自治”主要有三种方式：第一，市民自治。公众的参与行为是通过政府主导实现的，政府善治有赖于市民自愿的合作和对权威的自觉认同，政府要建立一系列的规章制度来培养市民的自主意识和自治能力。像今年要在浦东进行推广的垃圾分类处理试点这样需要所有人都直接参与的公共政策，如果不能取得居民的支持, 这样的政策根本就没办法执行。第二，单位自治。市民参与城市建设和管理必须有一定的组织和渠道，单位作为城市责任主体的重要元素，是各种力量和资源配置的重点。把城市管理任务落实到单位，是政府精细化管理的重要一环。要进一步推行城市管理综合责任区制度，将机关、企业、学校等城市相关责任主体纳入综合责任区，形成“单位自治”的格局。第三，社区自治。社区作为市民参与城市管理的主要平台或载体，日益体现出自下而上、纵向联系和横向分布的网络化结构特征，从而发挥了把社区成员、家庭与政府、社会相连接的中介作用。浦东加强社区自治至少涉及三个层面社区组织的建设问题：物业、居委会、街道办事处。如浦东潍坊街道经过10多年的探索，走出了一条居民民主自治的“四自”新路子：居委会居民自选，重大问题居民自治、群众团队居民自组、家园管理居民自理。社区内的事务及活动唤起了居民的积极响应和广泛参与，有益于提升居民的参与意识和参与能力，营造良好的参与氛围。
　　（三）从“单治”向“共治”转变
　　要搞好城市管理，就必须吸引社会力量参与城市管理，也就是说政府要从单一的管理者向多元化参与的管理方式发展，强化社会共治能力，完成“单治”到“共治”的转变。
　　政府转型实际上是对政府职能或功能的重新定位，从上海城市科学发展的主题要求来看，政府应该是社会管理协商机制的执行者和公共服务的提供者，需要剥离可市场化的管理职能，让社会组织或团体有一个发展壮大的空间，更好地服务社会公众。然而，就浦东目前情况来看，一方面城市管理政事分开、政社分开尚未完全做到；另一方面，参与城市管理的群众社团数量少，力量弱，无论在数量还是质量上都无法承担起城市管理的责任。
　　首先要进一步解放思想。政府要尽可能调动多方积极性，依靠社会力量，集聚民间资源，掌握“杠杆原理”，学会“四两拨千斤”，解决好政府资源有限和能力不足的问题和矛盾。其次，要发挥企业、非政府组织、社团和志愿者的作用。团体参与应成为现代城市管理中市民参与的主要实现形式。目前，浦东拥有环保协会、环卫协会、水务协会、风景园林协会等多个城市管理专业社团，要充分发挥这些社团的作用。同时，需要延承世博会志愿精神，更大范围内发挥志愿者效应，形成新的社会行为方式。再次，建立对市民参与成果的评价和激励机制。2010年，浦东城市管理部门在的“两会”提案办理中引入了由政府机关、学者、市民共同参与的开放型城市管理评价机制，并及时向参与者反馈，得到参与者的理解和认可。同时，为保证市民参与持续、长期的积极性，对热心参与、积极支持城市管理的市民进行必要奖励，完善的激励机制必不可少。

　　三、 浦东城市管理加快转型的实践途径

　　经历了世博会的洗礼，站在“十二五”的起点上，浦东城市管理要加快发展转型，从初始阶段、发展阶段转入成熟阶段，进一步提高长效常态水平，需要靠“法制、体制、机制、科技”四位一体的发展实践来支撑。
　　（一）以健全法制为保障
　　城市管理所涉及的资源问题、生态问题、环境问题、社会问题，每一方面都有利益关系的调整。因此，必须要有相应的法律法规和配套政策作保障。一套完备的城市管理体系应该由健全的法律法规、明确的城市管理标准、合法编制的执法队伍组成。由于浦东没有立法权，只能对现有法律法规进行延伸和规范，抓好一支城市管理执法队伍显得尤为重要。文明合法的执法队伍是城市管理部门形象建设的重点，也是依法管理城市不可缺少的一环。
　　浦东自20世纪90年代开始探索城市管理综合执法，并于2006年在全市率先成立城市管理行政执法局以来，在市容环境综合执法、城管执法体制机制改革等方面确实取得了一定成绩，但也存在一些问题，主要集中在执法程序不当、效率不高、行使自由裁量权标准不一致等方面。
　　实现城市管理法制化，首先必须建立一支高素质的执法队伍。在逐步完成城管队伍参照公务员管理的过程中，建立一支作风硬、纪律严、业务精、形象美的执法队伍，更加注重树立法律的权威性，既强化“文明执法、有效执法”，又进一步优化改善执法环境，严肃处理阻碍执法、暴力抗法等行为。其次，推进行政执法规范化制度化。合理设定权力运行程序，全面清理行政执法依据，坚决执行行政执法责任和执法过错追究制度，推进行政处罚类信息公开。2010年开始，浦东城管实行了责任追究保证金制度，在工作中有差错的执法人员会被扣除保证金。
　　（二）以优化体制为核心
　　浦东为适应特大城区发展要求，正率先推进政府职能转变和管理创新，探索建立扁平高效的新型区域管理体制。总的方向是轻型化、扁平化，而要真正管好、管细，必须推进重心下移，强化块的作用，加快建立网格化的城市管理机制和网络化的综合治理机制，形成各方联动、资源整合的强大合力，城市管理体制也将随之逐步进行调整。
　　一是完善现有联席会议制度。浦东新区现有市容环境综合建设和管理联席会议、城管综合执法工作联席会议、户外广告联席会议、拆违工作领导小组、市容环境协管工作领导小组等近十个城市管理方面的非常设机构，这些机构可以整合各方面资源，统筹协调和规划相关部门的工作积极性和主动性，减少协调成本、提高管理效率。二是筹划组建浦东新区城市管理委员会。浦东曾在小陆家嘴地区试行了城市管理综合协调体制，下一步计划拓展到全区范围，筹建浦东城市管理委员会，并完善联席会议制度，建立健全新区城市管理统筹协调、综合治理、合作共赢、科学发展的体制。三是管理重心下移，建立“联勤”模式。上海嘉定区真新街道的城市管理“大联勤”新模式十分值得借鉴，把辖区内公安、城管、工商、食药监等相关职能部门的“条线”执法力量，在“块”上进行实体化整合，将多部门执法力量重新混编，织成一张“互联网”，使“条块结合、以块为主”的城市管理思路得以落实。为使执法重心进一步向街道层面转移，浦东将进一步优化城管执法体制，全面理顺城管执法支队、城管大队、街镇分队三者关系，充分发挥大队在日常执法中的支撑作用，强化分队在城管执法中的主体作用，进一步充实一线执法力量。
　　（三）以完善机制为动力
　　城市管理体制的调整与改革是必需的，但不是经常的。任何一种体制在形成后都需要有一段磨合期、稳定期。城市管理转型发展应重在机制创新，这是动力之源、活力之本。
　　总结、传承迎博办博阶段所创造的成功做法和经验，浦东新区要在完善城市管理长效机制方面不断探索和创新。重点是：（1）目标导向机制。根据城市发展的需求、问题，设定或修正城市管理的目标，并提出具体的指标、任务及措施。（2）考核激励机制。将目标、指标等进行分解，落实到责任单位、责任人。同时引入第三方（社会组织、中介机构、市民代表等）监督与测评，并实施综合考核，兑现奖惩措施。（3）快速反应机制。及时发现问题，快速处置问题。特别是对于各类突发事件，要精心制订应急预案，构建快速响应，集中指挥，协同行动的应急处置体系。（4）疏堵结合机制。城市管理存在许多痼疾顽症，如乱设摊、乱停车、乱搭建等。对此，必须采取疏堵结合的办法加以解决。
　　（四）以科技创新为引领
　　浦东坚持以科技创新为引领，加大科技在城市管理领域的应用广度和深度，提高城市管理的科技含量和技术含量。重点是推进网格化综合管理，优化网格化技术平台，进一步强化、拓展、增强网格管理的综合性、区域覆盖率以及与相关专业平台的协同性，有效提高问题的发现及时率、实际解决率和处置满意率。同时，加强环卫作业、市政设施、绿化养护等方面技术手段和设备的创新，力争达到“技管”与“人管”的有效结合。
　　一是进一步摸清城市管理家底。通过整合环保、绿化、水务、市政、市容等多平台数据，改变城区基础数据不完整、管理标准不一致的现状，为网格化管理深入发展提供定量分析的数据和信息基础。二是进一步理顺城市网格化管理体制。加快实施网格化四、五期项目规划和建设，推动网格化管理向新城和新市政拓展，建立街镇网格化平台，组建覆盖全区的城市网格化管理体系。三是重视和解决信息不对称问题。有效整合各行业、各专业的信息资源和管理资源，进一步聚焦、统筹、解决重大活动、热点区域、顽症问题、多头管理、推诿扯皮等任务和瓶颈，推动城市管理向信息化、标准化、动态化、精细化方向发展。四是加强配套“软件”建设，提供可靠依据和保障。按照“管理作业相分离”原则，稳步推进网格化管理信息系统运行维护、网格监督员、平台信息员等以市场运作为要素的政府购买服务方式，采取岗位承包、委托管理等多种措施，进一步探索和建立以项目化、市场化为主要形式的网格化管理新机制。
　　

（作者：上海市浦东新区人民政府副区长）
　　（本文照片提供/姜英）