王国战

　　城市管理制度是顺应我国国情而确立的，由于起点过低出现了很多问题，但并不能否定城市管理制度符合我国社会发展的现实。经过近30年城市管理制度的摸索与实践，城市管理体制在全国仍没有统一，但却积累了丰富且宝贵的经验，将对我国行政体制改革带来影响。2008年2月27日中共十七届二次全会通过了《关于深化行政体制改革的意见》，为我国行政体制改革谋划了方向。笔者回顾我国城市管理体制改革的成功经验和存在的问题，提出我国行政管理体制重新构建的观点。
　　一、城市管理体制改革中的两次重大变革
　　行政管理除技术检验职能外一般可分为三个层面：一是许可（审批）管理，由诸多专业部门（专业局）负责，如规划局、房管局、园林局、建设局、国土局、环保局、工商局、文化局、市政管理处等等，也包括城市管理局（城市管理局或市容环境管理局、环境卫生管理处等）和街道办事处；二是执法管理，由执法局（城市管理行政执法局）和部分专业部门的执法队伍负责，如城市管理执法支队、房产执法支队、环保执法支队、文化执法支队、园林执法支队、农业执法支队等等；三是监督管理，有人大政协的权力监督、法制部门的司法监督、上级对下级的层级监督、平级之间的部门监督、部门自身的自我监督、新闻媒体的舆论监督、市民百姓的公众监督等构成的社会监督体系。
　　在以前我国的行政管理当中，这三个层面大多是由各个行使行政管理权的部门自我实现的，同时社会监督的力度也不够，而城市管理体制改革的两次变革却打破了这一局面。
　　第一次变革以1997年5月北京宣武区综合执法试点为起点，2002年8月国务院下发《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》为标志。这次行政管理体制变革的核心内容是“两个相对分开”：一是改变政府部门既管审批又管监督的体制，将制定政策、审查审批等职能与监督检查、实施处罚等职能相对分开；二是改变行政执法机构既管查处又管检验的体制，将监督处罚职能与技术检验职能相对分开，使行使许可权的行政部门与行使执法权的行政部门形成制衡。
　　第二次变革以2004年4月北京东城区数字化城市管理建设试点为起点，大致以2007年7月全国数字化城市管理工作会议为标志。数字化城市管理本身是以高科技手段在城市管理领域运用的面貌出现的，带来了城市管理行政管理体制一次新的变革，其核心内容是“两个轴心”城市管理新体制的建立：一个是城市管理委员会（指挥中心）；一个是城市管理监督中心。这次变革的显著特点和最大创新就是在原有的监督机制上将监督权职业化、专业化，组建了专业的城市管理监督队伍，形成了许可部门、执法部门和监督部门三方的制衡。
　　二、城市管理体制两次变革的成功经验和不足
　　（一）城市管理体制第一次变革的成功经验和不足
　　正如《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中提到的“行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度的目的，是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题”，相对集中行政处罚权工作的实施，的确在一定程度上有效地解决了上述问题，但却不彻底并走入了另一些误区。
　　一是不好干、棘手的处罚权大多集中由城市管理部门行使。如违法占道，包括流动摊贩、占道经营等；还如乱贴乱画、乱摆乱放、犬类违规饲养、“摩的”违法营运、汽车违法停放、乱搭乱建等行为的处罚权；还有的把查处私屠乱宰、无照经营、乞讨人员管理等都交给了城市管理执法。使城市管理始终处在难点、热点、焦点的风口浪尖上，成了众矢之的，使本来名声就不好的城市管理更是雪上加霜，难以回天。
　　二是专业性不强的处罚权均集中行使。如市容环境、市政管理、园林绿化等；还有环保方面的社会噪声污染、房产管理方面的物业小区私搭乱建、建设方面的未经许可挖掘道路等交给城市管理行使。这些案情相对简单，执法经常采用的是简易程序，因此，城市管理执法在各类行政执法中始终无法摆脱“低等”执法的阴影。带有专业性、技术性的行政执法权大多没有集中行使；而专业性技术性与非专业性技术性的界限并不清晰，如何界定也大多是人为决定。所以，使得行政执法力量仍然较为分散，形成不了合力，推诿扯皮的事情仍时有发生。
　　三是大多行使相对集中行政处罚权的城市管理部门权力过大。在撤销一些部门行政处罚权的同时，各地城市管理部门大多却集许可与执法于一身，这与国家实施相对集中行政处罚权的精神相悖。而同时，城市管理部门要求所属执法人员成为“百事通”——要熟知所有与集中行政处罚权相关的法律法规和规章，可一个人要熟知多个领域的十几部甚至几十部法规条款，这根本做不到，反而成了各方面都知道一点又不完全明白的“一瓶子不满半瓶子咣当”，城市管理人员业务难以精通，加之城市管理执法的事项本身就是一些常人眼中的“小事”，由此制约着城市管理执法水平的提升。

　　四是交出行政处罚权的部门和其他专业部门的行政管理作用没有得到很好发挥，与执法部门配合得还不到位。作为行使管理权的诸多专业部门，在做好行政事项许可审批的同时，应该进一步做好已审批事项的监管工作和本部门职责以内的管理工作，配合行政执法，研究解决仅凭行政处罚也不能解决的问题。行政管理本身就要“疏、堵”结合。其中的“堵”应由城市管理执法（集中执法部门）来完成而实际也完成得较好，可“疏”的工作应由专业部门来做，却又无所事事。现实中城市管理执法常越权做一些“疏”的工作，因此城市管理常感“孤军奋战”、“孤掌难鸣”，备感压力。
　　五是行使集中行政处罚权的城市管理部门成了“万金油”。一方面，因为执法的职责是“堵”，由于职责不清，专业部门不去“疏”，反由执法部门去“疏”，所以使得一线执法队员倍有无所适从之感，内心焦躁。对一件事的处理，如果没有一个明确的标准而任由一线执法人员决定，往往导致不作为、乱作为的发生。如流动摊贩问题，治理的方式就是“疏堵结合”，可在 “疏”的方面现实中并没有具操作性的详细明确的规定，只有一些原则的规定，是“堵”还是“疏”常常由执法人员自己决定，在这种情况下就可能导致几种情况的发生：暂扣物品；罚款；让其离开；视而不见。可最终会有什么样的结果出现，那恐怕就得看执法人员当时的“心境”了。同时，因集中行使处罚权，城市管理执法人员手中掌握着多部法律法规，可现实中往往同一种违法行为由于查处时依据的法规不同造成的处罚结果也不同，而到底参照哪部法规处罚也是由一线执法人员自己决定的。另一方面，只要涉及城市管理方面的工作大多交给城市管理部门去完成，因为城市管理许可、执法一体，大量的非执法性的工作也交给了城市管理执法人员具体去做，一线城市管理忙得不亦乐乎。一天当中，所作的工作大部分是巡视检查、说服教育、核查审批手续、死看死守等事务性工作，包括摘除过期条幅、拆除违章搭建、清理乱倒垃圾、疏通下水管道等也常常要执法人员亲身而为，有的地方还时常做一些计划生育、外来人口普查登记、除“四害”等工作，真正是在按程序履行执法职责的事却没去做。同时，城市管理执法还担负着一些如商业区的管理、广场的管理、集贸市场的管理等等事务性工作，把执法人员当“全能”来用。这都大大分散和削弱了执法力量，浪费了执法人力资源，而且，大大降低了执法的严肃性和法律的权威性。
　　六是工作效率不高，管理效果还不尽如人意。一方面，社会监督体系虽然建立，但监督的力度是有限的，不可能做到对行政管理各个环节的全监控。而像城市管理领域的工作往往是要靠管理者自己去“找事儿干”，如市容环卫、园林绿化、市政设施、城建规划等方面是否有设施损坏、违法案件等得需要管理者自己上街巡查去发现。且不说人的事业心、责任心问题，就每个人来说都有“惰性”，这是人之劣根，加之奖惩激励机制多难有实效，导致管理者“多一事不如少一事”，常常会对问题 “视而不见”或应付了事，许多问题得不到及时有效的解决，管理水平提高缓慢。正如建设部副部长仇保兴打的比方：“如果把城市空间看成是一个人，那城市管理部门就好比是医生，但不经常去会诊，也没有预防在先，有了小病，也不予理睬，等到小病变成了大病，大病变成了癌症，然后敲诈勒索病人，非得交五万、十万的住院费，才予动大手术，把病人整得半死。”甚至上街巡查的人是否是在工作，那也只能靠自觉了。另一方面，各部门之间的信息传递通常是靠纸张或电话传递，影响彼此的配合和工作效率。

　　（二）城市管理体制第二次变革的成功经验和不足
　　这次变革虽然未能解决第一次变革中谈到的前五个问题，但却有效地解决了第六个问题，尤其是利用高科技建立起城市管理数字化信息平台，采用“万米网格管理法”和“城市部件管理法”，建立“两个轴心”的新体制，创新建立职业化监督队伍，大大加强了部门之间的联系，gps定位系统的运用，把各岗位人员牢牢“钉”在了本职岗位上，有力地促进了管理水平和工作效率的大幅提升。最值得称道的就是职业化监督队伍的创立，从管理模式上讲，可以称之为城市管理体制改革乃至我国行政体制改革的又一个里程碑。监督管理职业化的成功之处主要有以下两个方面：
　　一方面，及时发现问题，有效监督问题。尤其是对城市“面上”的问题，如公共设施，包括市政设施中的上下水井盖、雨篦、管网管线，交通设施的隔离栏、护栏、信号灯，电信邮政电力设施的电话亭、邮箱、配电箱（站）开关箱，公交设施的公交站台、指示牌，等等城市部件的损坏、丢失，以及各类违法违规违章行为都能及时发现，从而促进了问题的解决，促进了工作效率和质量的大幅提高。
　　另一方面，抑制行政事业管理人员（指在编人员，以下同）不断膨胀，节约行政运行成本。就社会发展来看，随着社会的快速发展，社会管理和行政事业工作人员不断增加是客观实际的需要。但是，职业监督人员的出现，就会在适当增加社会管理人员的基础上，有效遏制行政事业管理人员的增长。以城市管理行政执法人员为例，通常情况下，各类违法案件要靠执法人员去发现，这就需要一定的人力；进而对当事人违法行为的核实确认以及对当事人的告诫劝导、批评教育，也需要一定的人力来完成。而这些并不是实际意义上的执法，完全可以由监督人员和专业管理人员去做，而职业监督人员无需高学历和许多的专业知识，对其采取合同聘用制用工即可，从而可大大降低行政事业在编人员的膨胀。