陈家华 王玲
火灾演练
城市公共安全，是由政府及社会提供的预防和控制各种重大事件、事故以及灾害发生或保护人民生命财产安全，减少社会危害和经济损失的基础保障。一个时期来，城市公共安全已成为城市政府和市民共同关心的话题。
一、城市公共安全的发展及其重要性
人类的历史就是一部与各种不安全因素作斗争的历史。在人类发展的早期，自然灾害是人类面临最大的威胁，也是公共安全的主要内容。随着民族国家的形成和发展，国家安全成为公共安全的主要任务；影响社会治安的危害公共罪行是公共安全的焦点。
然而，随着人类社会政治、经济、文化、科技的不平衡发展，所面临的威胁也有了新的特点。例如2001年美国“9·11”恐怖袭击事件，2003年发生的SARS疫情，2011年日本大地震，都是社会致灾、环境致灾和自然致灾的突出表现。自然灾害的频繁发生，疫病的传播泛滥，世界环境的变化以及恐怖主义活动的日益猖獗，使世界各国把维护城市公共安全提到了新的议事日程。
城市公共安全，○1它包括日常公共安全、公共紧急事件、公共突发事件和公共突发事故。因此城市政府是非常重要的公共安全的提供者和保障者。而公共安全是社会大多数人的安全，所以即不能无限扩大，也不能局限于个人。
过去，人们对城市公共安全的研究普遍以“安全城市”的理念作为标志。比如日本由于特殊的地理条件，早期重点是防灾减灾，而欧美等国则更重视人身安全防卫设计方面的研究，因此“安全城市”的内涵也偏向于防卫。而近年来频繁发生的各类公共安全事件，促使社会各界加强了对城市安全问题的高度重视，打破了防灾与防卫的局限，上升到更高的人类整体性安全层面。
新中国成立初期计划经济占主导地位，城市面临的首要威胁还是自然灾害和较简单的人为灾害，如火灾、交通事故、犯罪等。这一阶段对城市安全的探讨集中于一般层面上的防灾减灾研究。但随着社会的进步和市场经济的发展，致灾和成灾因子有不断扩大的趋势，公共安全的内涵已经由原来的狭窄范围如治安、国家安全扩大到社会生活的各个层面。公共安全所保护的对象已经由原来的“国家”变为 “人”，体现了“以人为本”的安全观 。○2维护公共安全的主体既包括政府，也包括公民社会的成员，因此城市公共安全的研究领域扩展到了城市防灾、城市治安和城市防卫三方面。
二、新时期城市公共安全所面临的新问题
公共安全的危害因素分为三大类，即：
国家安全：战争的危险，也被称为传统的公共安全
自然灾害：地震、水灾等重大自然灾害
社会安全（人为和自然灾害交织的情况）：如恐怖袭击、社会冲突、生产安全（食品、药品、矿区、航空运输等）、公共卫生、大型活动安全、环境污染、公共建筑（火灾等）。
我国作为不断发展中的大国，经济的发展使社会取得了很大进步，但同时也带来了很多新问题。从发达国家的历史看，处于人均GDP1000美元到3000美元之间的阶段，是社会危机多发的阶段。不同于发达国家的是，我国由于正处在工业化、市场化、城市化、信息化的急剧社会转型时期，面临的不确定性更多。“我国快速的现代化建设使风险的因素已经渗透到社会领域的各个方面，进入了一个风险的高发期，经济风险、政治风险、文化风险、社会风险、生态风险等风险交织存在一起。”○3面对这样的形式，国家层面对公共危机做了很多立法保障工作。国务院总理温家宝签署《突发公共卫生事件应急条例》，2006年1月8日我国又颁布了《全国突发公共事件应急预案体系》，这些都标志着我国已将公共安全管理工作纳入法制轨道。○4上海作为特大型的沿海城市，面临的灾变因素繁多，也有其不同于其他地区的特点。地震、风暴潮、海啸等自然灾害有可能威胁城市安全的同时，大气污染、水污染、环境公害等更有可能对城市造成很大的危害。另外，随着近年来经济不平衡发展、城市的急剧扩张、社会的不稳定因素以及恐怖袭击等威胁也在不断增加，城市居民对危险的意识和防范能力仍然薄弱，这些都是上海城市公共安全面临的新危险、新问题。
世博会期间，上海市政府采取了很多应急的城市危机管理措施，保障了世博会的顺利进行。但危机无处不在，2010年11月15日，一场突如其来的住宅楼大火使居民蒙受了巨大的生命、财产损失，也带来了极大的心理冲击，这促使人们开始重新审视周围貌似安全的环境。在新的发展阶段、新形势下，构建城市新的公共安全理论和保障城市全方位的安全是城市发展的重中之重。
城市全方位公共安全体系的构建、市民的安全意识、社会对公共安全的参与都是影响城市安全问题的关键，但是迄今为止，我们也没有有一套切实可行、可操作的客观城市公共安全评价体系，更没有通过对市民城市安全观的研究来构建的主观评价指标。这些无疑都是影响到安全城市构建的薄弱环节，也是目前我们亟待解决的问题。
风灾排险
三、建立和完善城市公共安全评价体系
市民对城市的安全感与政府的工作能力是紧紧联系在一起的，政府某方面的工作能力越高，市民对这方面的安全感评价就越高。这恰好说明了政府提高维护公共安全方面能力的重要性。而面对纷繁复杂的城市安全问题，只有在综合我国现行的公共安全法律法规的基础上，建立一套适应现代社会对未来安全需求发展的全方位城市公共安全体系，才能与时俱进，应对城市安全管理上的各种问题，提高政府维护城市公共安全的能力。
评价体系应遵循客观性、全面性、层次性、可操作性等原则，设置科学的公共安全评价指标，这是进行城市安全评估的基础和首要环节，是衡量检测社会安全与稳定关系，研究社会安全与稳定现状、相互关系和发展趋势的手段，它对社会安全与稳定的现状具有描述、评价和预测的功能。
为此，我们在坚实的理论与实践基础上，针对上海这一特大型城市本身的特点，对上海市民公共安全感方面作了深入的调查和研究。首先从市民方面来看，我国的公共突发事件预警制度规定了自然灾害、事故灾害和公共卫生事件的预警级别，按照突发事件发生的紧急程度、发展势态和可能造成的危害程度分为一级、二级、三级和四级，分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示，一级为最高级别。然而据调查，只有少数市民能在发生公共事件时对公布的预警级别正确理解，大多数的市民可能只是知道公共事件的预警级别有不同等级，但对如何划分以及各种颜色所代表的严重程度并不清楚。正确知晓预警级别的划分能够使市民在发生突发公共事件时，对不同等级的预警做出相应的应对措施，积极避险，保障自身安全。因此，对于突发公共事件预警相关知识的宣传仍然需要大力推广和完善，使全体市民能根据颜色信息判断应对突发公共事件自己所需采取的防范措施。
除了政府发布的预警信息外，市民本身的主观能动性也是非常重要的。调查中，上海的绝大多数市民是具备危机认知的，能够意识到事先做好防范措施、备好应急装备来应对突发事件的重要性，但是因为公共安全危机的发生危害性往往较大，上海市城市人口集中、规模大、基数大，即使有1%的市民因缺乏安全防范意识导致的后果都是影响巨大的。而即使有一定的认知意识，大部分市民应对公共安全危机的防卫能力还处在较低级的水平，虽然市民对日常生活的突发状况是有所准备的，但这种应对仍然是属于低层次的，仅是面对可能发生的停水、停电、生病或是意外受伤等一般性应急，但对于比较严重的突发事件，如火灾、有毒气体泄漏、地震等的应急措施还比较缺乏。例如对于近年来频频发生的危险化学品公共安全事件，市民对其涉及的专业范畴知晓率不高，但是危险化学品的危害程度很高，一旦出事其后果的严重程度是不可估计的，所以提高市民的防范和自我保护意识，推动市民对常见危险化学品知识的普及是很有必要的。
拆除危险广告牌
此外，当发生城市公共安全危机时，尽可能远离危险源是在尚可自由行动时的第一选择。但是调查中发现，市民对周边的安全场所，如避难场所等的熟悉程度并不是很高，这也说明管理部门对公共安全信息的传播远未到位，还需要加强在市民中广泛宣传的力度，以使大部分市民都能够了解自己周边的安全场所，并熟悉如何避险，提高应对危险的能力，以便在发生突发公共事件时，多数人能够引导少数人迅速找到有效保障人身安全的地方。
而当遇到危险或被困无法立即离开时，大部分市民都有正确的应对意识，知道应该立即报警寻求帮助，并且懂得在等待救援的时候积极自救，但前提必须是市民的自救行动正确有效，否则反而会增加救援难度或是造成更严重的后果。因此，首先要保障应急救援渠道的畅通，增强救援工作的及时性，其次要大力推广群众自救知识的普及，正确引导市民积极自救，降低对人身的损害程度。群众的求救意识和方向是正确的，但对市民进行公共安全教育时应加大互救知识传播力度，引导群众掌握正确的救援知识和技能，增加遇险获救的机率，也使一旦遇险时多数有强烈意识的人可对少数意识较差的人提供足够的帮助。
其次从政府方面来看，人为的犯罪问题日渐增多对于群众治安安全感的影响显著，各类社会风险和社会问题都会在一定程度上削弱群众的社会安全感，尤其是流窜作案群体和恶性犯罪事件的增多，使群众的人身安全受到威胁。电视等传媒报道的犯罪案件的增多会带给群众很直观的印象，使群众意识到社会风险和社会问题的严重性，同时也会直接导致群众治安安全感的降低。青少年犯罪的增多使群众对青少年的安全忧患意识加重，同时也使群众对社会治安的安全感降低。因此防范公共安全事件的发生，正确处理社会问题，对于增强群众的治安安全感、社会满意度有很重要的作用。
当此类事件发生时，政府的处理方法和方式就显得尤为重要。政策或制度执行体制不完善、政策执行不到位都会导致群体性事件处理不公正，因此对决策严重失误造成重大损失或者恶劣影响的，对群体性、突发性事件处置失当，导致事态恶化，造成恶劣影响的等七种情形，必须要对党政领导干部实行问责。然而市民对群体性事件干部问责制的知晓率并不高，市民对公共政策的准确认知是政策有效执行的基础，只有明确机构及工作人员的权责，加强政策执行公开力度和监督力度，才能充分发挥社会监督的作用。相关职能部门在不断完善群体性事件处理制度的同时，还应进一步加大力度改进有关政策和制度的执行体制。
在调查中，上海市民虽然对政府打击犯罪和维护治安方面的工作表示了肯定，但是对城市的治安环境安全感不高，这主要是由于上海市人口流动频繁复杂，不可避免地带来了一些社会问题，客观上使得市民对于治安环境的安全感受到影响。因此，政府应当在提高打击犯罪和维护治安能力的同时，制定必要的措施以应对具体的治安问题。
同时，市民对政府应对自然灾害的能力评价也不错，这一方面是由于上海市的地理位置决定了发生恶性自然灾害的概率较小，另一方面也表明市民对于政府防灾抗灾能力较为认可，政府在一些自然灾害事件的处理中表现出来的能力得到市民的肯定。而近年来，即使政府在公共卫生治理与控制方面的工作能够顺利有效地开展，市民对公共卫生的安全感并不高。这可能是由于公共卫生突发事件在一定程度上是不可预测的，尤其是大范围传染病的爆发，影响程度高、危害性强，市民敏感度较高造成的。同样的情况也发生在食品安全、交通安全和生态环境安全方面，这三方面跟市民的日常生活联系最为紧密的，因此市民的敏感度就会比较高，而且近来以频频爆出这几方面的公共安全事件，令市民的安全感一落千丈，这也督促政府相关部门还需要进一步加强长效管理，提高应对危机的能力。
政府的职责就是要站在百姓的立场思考，从以人为本的角度出发，尽最大的努力应对日益增加和日渐复杂的城市安全问题，在沉着冷静、公正透明地处理城市公共安全事件的同时，要深入挖掘其发生的原因，完善好相应的体制机制，以将其今后的发生频率降到最低。公共安全要求一个现代政府担负其职责，但除此之外我们也不能忽视其责任的有限性，城市政府不是唯一的公共安全提供者，在安全问题日益复杂的今天，社会的参与越来越体现其重要性。作为上海市政公共安全管理的重要参与者，市民对城市公共安全的感受和认识无疑是其公共性的体现。所以我们必须化被动为主动，加大相关的宣传教育力度，提高市民的防范意识和应急处理能力，政府在处理公共安全问题时也要始终保持透明公开，让媒体和市民参与监督。
要实现这些美好的愿景，让市民在城市中感觉更安全更幸福，我们就必须基于促进可持续发展的各种安全理念，尽快建立一个完备的城市公共安全创新评价体系。一个城市只有保障了市民生活的安全安定，才能真正更好地发展。政府公共安全能力的提高，不仅可以预防和解决社会风险和社会问题，维护城市稳定，相应地也会提高市民对政府的信任度和依赖度，增加市民的归属感和凝聚力，从而向和谐社会再迈进一步。
注释：
1董华, 张吉光等编著, 城市公共安全---应急与管理. 北京：化学工业出版社, 2006.3：5.
2崔顺姬 余潇枫, 安全治理:非传统安全能力建设的新范式. 世界经济与政治, 2010(1): 第84-96+156页.
3崔德华, 贝克的风险社会观及其当代价值研究. 齐齐哈尔大学学报(哲学社会科学版 2010(5): 第5-8页.
4朱正威，张莹, 发达国家公共安全理念述论. 深圳大学学报(人文社会科学版), 2006(1): 第21-25页.
（作者：复旦大学社会发展与公共政策学院社会管理与社会政策系主任、教授；赵玲，复旦大学社会发展与公共政策学院学生）
（本文照片由作者提供，本文配图/洪汇）