作者：孙玉萍
(作者：天津市市容管理委员会副主任、天津市城市管理综合执法局局长)
摘要：执法效果与社会效果的和谐统一，是城管执法的主要目的，也是构建社会主义和谐社会的必然要求。本文从以和谐执法的战略高度出发，结合天津市的实际，坚持以城市环境高效能管理，运用构建社会主义和谐社会执法管理理念，在城管执法与和谐社会建设上进行了理论和实践的探讨。
近几年，国内许多城市纷纷开始探索城市管理问题。根据《国务院关于贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》精神，在城市管理领域开展了相对集中行政处罚权的工作，从实践情况来看，这一举措对提高城市政府的城市管理水平，推进城市化建设，增强城市综合竞争力，具有很强的实效性。这几年来，天津市也以城市管理行政执法体制改革为契机，营造了整洁优美的城市环境，并以城市管理执法法律效果与社会效果的和谐统一为归宿点，与时俱进，不断改革和完善管理体制与工作机制，努力构建和谐的执法环境。
一、城市管理综合行政执法，是以人为本、科学发展、大势所趋
开展城市管理综合行政执法，是加强城市管理的一项重要举措。建设和谐社会，应从贯彻落实依法治国方略，全面推进依法行政的高度，充分认识开展城市管理综合行政执法的重要意义，这是大势所趋，人心所向。
（一）城管执法是坚持以人为本，关注民生，提高人民群众生活质量，改善工作环境的具体要求
随着社会主义市场经济体制的逐步确立，经济得到了迅速发展，城市化的进程也是飞跃式地发展，大量的经济活动和人员都开始集聚到城市，特别是一些经济发达地区，城市的规模和涌入城市的人员出现成倍的扩大和增长，这常常使城市政府感到“城市规划和建设总是跟不上发展的步伐”。在城市化进程日益加快中，一方面有力地促进了城市经济、社会的发展和城市人民生活水平的提高；另一方面在城市迅速发展的现代化进程中，也出现了许多新问题和新矛盾，有的已成为了长期困扰城市管理部门的“热点”和“难点”问题，也是与城市人民群众生活、工作密切相关，反映最为强烈的问题。如垃圾污染、违法建筑、交通秩序、外来人员管理等等，严重影响了城市人民群众的生活和工作。开展城市管理综合行政执法，能直接针对困扰政府的“热点”和“难点”，从影响城市人民群众生活和工作的实际问题着手，切实解决存在的问题，从而有效地改善城市人民群众的生活、工作环境。
（二）城管执法是坚持可持续发展，落实科学发展观，进行现代化城市管理的客观要求
由于现代化城市的分工越来越细，越来越专业，因此出现了城市管理的部门越来越多，执法队伍也越来越多。而城市现代化的发展对城市的整体性、统一性、和谐性的要求也越来越高。城市的发展使城市政府管理从粗放型的管理走向专业管理，进而又从专业管理走向综合管理。城市服务功能的便捷高效，城市行政管理的集中统一，已成为现代城市发展的基本要求。城市综合执法相对于专业执法、部门执法具有独特的优势，能有效地克服部门之间的职权交叉和扯皮现象，避免多头管理，重复执法，或无人管理的现象。改变执法力量分散、职责不明确的弊端，做到队伍统一、力量集中、职责明确。对各种违法行为能一次性做出执法处理，不留隐患，消除了所有即时的危险性。同时又能体现出“一警多能”和“一队多能”的行政效率，使城市管理的社会效益更加明显。
（三）城管执法是政府转变职能，重新构建新的城市行政管理体制的基本要求
在城市社会公共管理事务不断增多，政府职能逐渐细化的过程中，也出现了机构逐步膨胀，职能相互交叉的问题。往往是实施一个法律、确立一个执法主体，一个执法主体设立一个部门，一个部门建一支队伍，而城市一处违法行为却往往涉及多部法律法规，多个执法主体，多支执法队伍，造成了“一个部门管不了，多个部门管不好”的局面。这确实使政府投入的大量人财物力，消耗在无休止的突击性整治活动中，城市面貌长期处于“脏乱——整治——再脏乱——再整治”的怪圈中。这种现象的存在，迫切要求城市政府转变职能，重新构建新的城市行政管理体制，城市管理从条条管理走向综合管理，部门执法转向综合执法。
（四）城管执法是以城市定位为中心，是提升城市品位和城市形象的必然要求
高品位的城市建设成果，要靠高效能的城市管理来维持。美好的城市基础环境，要靠完善的城市法制环境来保障。众所周知，天津的城市定位是我国北方重要的经济中心和现代化国际港口大都市。近两年来天津的城市管理始终按照天津的城市定位，紧紧围绕全市总体规划确定的城市景观体系，实施了以改善城市面貌为重点的环境综合整治工程，美化城市景观，提升城市品位。对外环线以内的铁路专用线周边环境进行专项治理，实施了大沽南路等“一环五路”、海河、二级河道沿线的建筑整修和景观围墙建设，加大了拆除违法违章建设的力度，实施了立面整修、绿地建设、环境美化等措施，提升了市容环境景观水平。圆满完成了党和国家领导来津视察、重要经贸、文化体育交流和重大节日的市容环境保障任务。成功举办了中国（天津）第一、二届现代城市之光文化论坛，扩大了天津在国际上的影响，提高了天津市的知名度。
实践表明，城市综合执法工作只有通过行政管理和执法体制的改革，才能解决城市管理体制中的弊端，打造出了优美、舒适、有序、安全的城市环境、品位和形象。
二、城管执法与构建和谐社会，是更新理念、平衡矛盾的辩证统一
积极有效的城管执法是城市功能正常发挥的基本保证，是构建和谐社会的基础；和谐社会的建立对城管执法具有积极的推动作用。
（一）完善的城市基础设施，能为构建和谐社会提供坚实的物质基础
1.完善的城市基础设施是构建和谐社会的物质基础。城市基础设施是城市社会经济活动和群众生活所必需，是对国民经济和社会发展具有全局性、先导性影响的基础。它们是现代化城市有序、高速、正常运转的纽带，为城市经济发展创造和提供重要的外部环境，因此它是构建和谐社会的物质基础。
2.强化城市管理是构建和谐社会的重要支撑。管理也是生产力，通过强化城市管理，实现规范、有序、高效、便民的城市管理，是确保城市规划全面实施、城市建设有序推进、城市各项工作顺利开展的关键，也是充分发挥现有城市基础设施效能的有效手段。因此，它是构建和谐社会的重要支撑。
3.优美的城市环境是构建和谐社会的基本前提。城市环境中的市容环境对城市面貌和居住环境影响最大。市容管理通过合理规划、管理城市资源，采取各种综合治理措施，为市民营造具有时代特点的城市面貌和优美、舒适、宜人的环境，它是构建和谐社会的基本前提。
（二）构建和谐社会，要更新城市管理执法理念和观念
只有按照构建社会主义和谐社会的思想，通过研究分析城市管理存在的矛盾及其产生的原因，创新城市管理理念，树立以人为本的人性化的管理理念，才能做好城市管理执法工作。
第一，确立公平正义理念是解决根源性矛盾的重要前提。当前利益问题是一切人民内部矛盾产生、发展和变化的总根源。随着城市建设飞速发展，城市管理涉及城市生活各个层面，很多面上的矛盾聚合到我们的工作上来。在传统的管理模式下，我们往往注意正义，而忽视公平。认为是为党工作，行使政府的管理职能，采取的是上对下的管理姿态，很少想到被管理者的感受和利益要求。应该承认并保证社会主体具有平等的生存权、发展权。尤其是在对待城市弱势群体上，更要彰显公平，因为他们最渴望公平，最需要公平。高度重视和维护弱势群体最现实、最关心、最直接的利益，公平对待这一利益群体应该是城市管理执法工作既现实又长远的出发点。
第二，确立谅解宽容理念是化解群体性矛盾的重要途径。利益群体的矛盾往往是以群体方式表现出来的，带有很强的情绪色彩。多年的城市管理的实践，使我们深深地体会到做好城市管理工作依赖于两大支撑点，一是城市管理工作人员和执法人员的素质提高，二是全体市民素质的提高。城市管理执法人员要具备体察民情的谅解之心，拥有爱护民生的宽容胸怀。作为普通公民要在“爱国、守法、诚信、知礼”教育中树立谅解宽容的精神理念。
第三，确立和谐管理理念是抑制矛盾转化的重要方法。在一定条件下，人民内部非对抗性利益矛盾可能转化为对抗性矛盾。和谐管理就是要解决我们城管工作中遇到的对抗性矛盾，使履行公共管理职能的管理主体与工作对象之间始终处于一种良好的合作与相容状态。和谐管理的理念就是要体现人性化的管理，用和谐的思想去研究解决现实问题，对城市管理的方法和内容尽可能科学设计，兼顾各方利益，对无法实现硬性管理的，要通过营造一种和谐氛围，实现软性管理。
第四，确立原因导向管理观念是递减矛盾的重要模式。在城市环境管理的方法和思路方面需要实现从后果导向到原因导向的战略性转变。现行的城市管理方法和思路大体分为两种：一种是把重点放在问题发生之后进行治理的管理思路，称为后果导向的管理模式；另一种是把重点放在针对这些问题产生根源上的管理思路，称为原因导向的城市管理模式。后果导向的管理模式使基层管理人员疲于奔命，体力透支，而需管理的问题还是层出不穷。建立原因导向的城市管理观念，是及早深入地把握矛盾赖以产生的原因，从根源或初始阶段控制矛盾的发展，防止矛盾扩大甚至激化。
第五，确立精细化管理观念是平衡矛盾的重要手段。在城市管理中，照顾到弱势群体的利益，可能弱化管理，势必给城市管理带来其他矛盾，平衡这种矛盾，就应该强化政府的精细化管理，兼顾各方利益。当前，我们在城市环境管理实际工作中缺少精细化管理的研究和操作，比如，城市管理执法程序、执法方式、执法勤务、执法服务、执法责任等。数字化城管、网格化管理就是精细化管理的尝试。城管部门的精细化管理必将提高群众的满意度，减少矛盾。
通过严格执法，使“净、美、序、优”全面发展，“清、修、建、改”综合运用，并且瞄准“宜居城市”的目标，为加快城市经济、社会发展步伐，提升城市竞争力，提供优质的市容环境保障。因此，城管执法的最终目的是推进广大市民与优良秩序、优美环境和谐相处。
（本文照片由周健提供）