• 牛冬杰 赵由才

    随着城市化进程的发展，城市市容环卫管理的内涵发生了很大变化，本论文对比分析了上海市同伦敦、纽约、东京、巴黎等发达国家四城市在市容环卫管理方面的异同点，并提出了上海市实现市容环卫管理行业跨越式发展的建议。
　　
    一、市容环卫管理内涵分析
　　1．市容环卫管理的定义
　　简单来讲，市容是指一个城市的容貌。根据1984 年国务院的《城市容貌标准》市容包括城市的道路、建筑物、公共设施、园林绿地、环境卫生、广告设置、各种标志、贸易市场、公共场所等九大方面内容。可见, 市容管理已经不仅仅停留在过去认为的清除垃圾，保证城市环境整洁的范围，而是具有很强的综合性, 是城市精神文明建设的重要内容。
　　2．市容环卫管理的内涵
　　具体来讲，市容环卫管理是指运用行政、法律、经济和科技等手段，协调社会经济发展与改善市容的关系，处理好政府、企事业单位和个人行为之间的矛盾，使社会经济发展在满足人们物质和精神需要的同时，最大可能地改善市容环境，让人们的生活更和谐、美好。
　　3．市容环卫管理的对象
　　根据市容的概念和市容环卫管理的内涵分析，市容环卫管理的对象应该包括上述国务院《城市容貌标准》指出的九大方面内容。每一项内容的管理又分别有各自的内涵，如城市道路管理包括从道路规划、建设、保养到保洁、重建等方面，市容环卫管理部门不可能涉及全过程方方面面，主要是负责城市道路的保洁、建筑物的保洁；公共设施（如广告牌、废物收集设施等）的规划、建设、保养、保洁；环境卫生、广告设置的部分管理内容、各种标志的部分管理内容、贸易市场、公共场所等的保洁、管理。
    二、上海与国外四城市市容环卫管理比较
　　1．灯光管理对比
　　（1）灯光管理理念
　　①“绿色照明”理念。使用高光效、节能、环保型光源及灯具，并不造成灯光溢射或散射的问题。目前，这种理念已经在全球很多大城市得到推广，上海与其他四个大城市也无一例外地采纳了该理念。
　　②“整体性”理念。总体规划，采用颜色较为整齐的灯具照明是体现这一理念的主要方式。如采用暖白色或黄色灯光，整体性很强。巴黎在这方面做的很好。目前，上海在这方面相对考虑较少。
　　③“间接照明”理念。巴黎和上海等都大量采用了通过附近建筑物等进行灯光投射的间接照明。
　　④“内光外透”理念。目前四大都市和上海都应用内光外透的照明模式。纽约开始逐步取消用内光外透来突出景观效果，以节省能源。
　　⑤“营造光环境”理念。灯光是追求一种“环境”、一种“感觉”。一些重要的建筑物可以设置频闪灯等先进的灯光照明手段突出美化环境的效果。这一点巴黎做的较好，上海也有部分地区采纳。
　　⑥“与旅游相结合”理念。旅游过程中采用射灯照明，如巴黎塞纳河游船上安置大功率的投光灯照亮所到之处的历史建筑与景观，既节电，又不产生光污染。上海目前这方面考虑尚不多见。
　　（2）管理实践
　　巴黎的灯光管理具有总体色彩规划，上海在这方面尚存在较大欠缺。总体色彩恰恰从整体感觉上影响灯光管理的效果。纽约开始停止内光外透照明方案，上海和其他三都市没有类似的规定。
　　2．广告管理对比
　　（1）完善、细化法律和规划
　　立法方面，四个都市在几个方面管理的综合特点是：法律比上海完善，可操作性比上海强。法国针对户外广告的规划特点是分区规划，不同地区，七种广告中每种广告布设多少都进行了详细的规划，而上海市的广告规划落后于建设，需在此方面进行整改。广告法规中规定特别禁止白色或黄色为底色的三角形物体等、道路交通的设备上张贴布告、违警通知单、海报及标记。上海在这方面还有欠缺。
　　（2）采纳先进技术节省资金
　　此外，东京的广告牌采用太阳能电池进行照明，可以节省能源。上海在这些方面可以借鉴其经验。
　　（3）广告内容
　　巴黎政府禁止做药品、烟草、和烈性酒广告。美国也限制烟草广告。但上海目前还没有相关的规定。
　　（4）历史建筑周围广告设置问题
　　巴黎政府规定，凡历史保护建筑周围120m范围内不准设置商业广告。上海目前还没有规定相关内容。
　　（5）户外广告内容的更新与形式的选择
　　巴黎的户外广告制作在技术上颇讲究。灯箱广告画面设计十分精巧，且要求7天一换，对大量设在地铁车站内的广告，也基本做到7天一换。这主要跟巴黎的广告形式以灯箱为主有很大关系。在巴黎街头很少看到大型电子显示屏及实物状广告。霓虹灯广告除在屋顶上和商店店招上使用外，各处的灯光绝大部分都是各类灯箱广告。建筑物灯光基本上以泛光照明为主，香榭里舍大街两侧只强调3楼以下的灯光。巴黎的广告牌大小有严格要求，如公交候车亭规定广告只能有一面等。上海对广告牌大小还在逐步规划管理中。
　　3．市容、保洁管理对比
　　（1）管理方法
　　伦敦政府自2004年起，新建资料库收集所有垃圾倾倒事件相关信息，公众可以直接通过建立基于网络平台的信息系统报告垃圾倾倒事件。上海市的市容环卫管理平台也逐步建立起来了。伦敦针对各级垃圾承包人尤其是建筑商应承担的责任正在通过改进法律条款来进一步明确。上海在建筑垃圾的清运方面管理尚不完善。纽约的“门前三包”管理法与上海市的相关规定相似。
　　（2）管理机构变革
　　伦敦保洁工作职能划分也经历了变革过程。原来环境局负责的部分权利移交给了社区政府。东京原有由东京都政府负责的保洁工作，逐步由东京二十三特区清扫协会等多机构共同承担，且分工的目的主要是将作业工作下放到各区，并引入私营专业化操作公司操作。目前，上海市在这方面的工作趋势也是类似的。
　　（3）古建筑管理
　　东京、巴黎等都非常重视古建筑的管理，虽然管理的具体方式不同。东京的措施是可以重建但要保持原有风格。巴黎等地区也强调保持古建筑的风格，但更强调古建筑的保护，上海市的古建筑保护也已经开展。
　　4．固体废物管理对比
　　 (1) 管理理念
　　各项管理政策中大多强调将减少排放量和循环利用作为固体废物管理的重点目标。与国外四大城市相比，上海在废弃物管理理念上要突破作业管理、行业管理，发展为社会管理的综合管理理念，强调尽可能垃圾资源化。
　　(2) 管理手段
　　国外四大城市的固体废物管理主要依靠完备的法律法规体系、市场化运作方式和全民公众教育来实现。英国执行“生产者责任制条例1997”。1998年，又制定了“包装条例1998”以促进废物减量。与国外四大城市相比，在上海，固体废弃物尤其是城市生活垃圾，一直以来由政府承担处置责任。随着废弃物管理的发展，废弃物处置责任主体将进一步明确，即由废弃物产生者承担责任。上海需逐步改变只重视行业内部管理、作业管理、行政管理的局面，除行政手段外，要逐步熟练运用法律、经济、技术、舆论的手段，加强固体废物管理。
　　5．高层建筑管理对比
　　我国的高层建筑建设还处于发展阶段,国外对于不同功能区的高层建筑限制较严格，上海在这方面还有欠缺。
    三、上海市市容环卫管理建议
　　针对以上问题，结合上海市的实际情况，建议如下：
　　1．整体层面建议
　　建议上海市利用网格化管理结构，强化社区管理；改革政府在市容环卫管理中的地位和作用；注重规划理念的创新与规划内容的协调统一；加强法制建设，坚持立法、执法、监督相统一的理念；架构政策、财政上的相互制衡关系；推进公众主动参与机制；推进市容环卫管理多种运作模式。
　　2．各领域管理建议
　　（1）城市灯光环境管理的对策
　　① 制定法规、标准。要重视规划，同时城市景观灯光还应当专门立法，使其成为地方法规，直至国家法规。
　　② 与其他管理部门的协调问题。主要涉及景观灯光的内光外透问题，可以通过政府统一行政管理来解决。
　　③ 夜景照明与建设工程设计紧密联系。努力把夜景照明工作融合在建设工程设计与施工过程中同步进行。在现代化市政工程、重点文物和老街坊修缮、建筑物外立面整治等工作时，可以两者配合进行。
　　④ 加强景观灯光规划。市容环卫部门应根据各区域经济发展规划，提出阶段性景观灯光的发展区域。
　　⑤ 景观灯光资金筹措问题。对经过合法审批的户外广告设施征收市容整治费用于城市景观灯光的市容建设与管理，其余部分可以通过设立专项基金的办法来解决。景观灯光的主要受益者为旅游者，可探讨通过对旅游部门收取一定的资金补充到专项基金的办法。
　　⑥ 制定详细的灯光广告管理规范。参照纽约的广告牌管理办法，制定详细的广告牌管理规范，彻底解决灯箱广告牌的乱搭建问题。应制定合适的公益广告比例。设置公益广告有利于提升整个城市的形象，还可以对市民的文化道德修养起巨大的潜移默化作用。
　　（2）广告管理建议
　　① 必须兼顾经济效益与社会效益。
　　② 广告位置与周边环境相协调。要求广告位置与周边环境协调，户外广告设计上艺术性与文化性协调。
　　③ 加强法制管理和规划制定。尽快制订与城市规划相适应的户外广告总体规划，对照广告法规和行业自律条例，根据城市发展规划的要求，提供科学合理、切实可行的管理依据和实施标准。
　　④ 对户外广告进行微观规划管理。所谓微观规划管理，就是将具体的每个区域户外广告的位置、色彩、大小、种类、质量的规定进行细化安排，与区域的建设风格相结合，形成局部的统一。可具体针对广告媒体设置、媒体造型、画面材质、灯光照度等技术标准，制定相应的指标体系。同时应具体落实规划实施办法和步骤。
　　⑤ 户外广告管理与监督应统一。
　　（3）市容、城市保洁管理
　　政府需要对相关监管部门的职能做出清晰的划分并定义其职责。
　　① 制定总体规划。总体规划中应制定相应的分级逐步管理整治时间表，确定相应级别的整治频率和范围。以加强市容整治同市政工程开发管理部门的协调和沟通。
　　② 制定法规标准。
　　a.法律法规约束不规范行为。目前存在的“黑色广告”和乱晾晒破坏外立面容貌的现象普遍存在，应设立具体规章制度规范此类行为。同时可以采取设立免费广告投放网站、免费广告张贴角等形式来加以引导，最终杜绝黑色广告。而对于市容环卫管理部门对各类设施保洁作业的协调和监督力度有限，使这些设施的保洁难以到位的现象，主要采取立法、设立管理标准等措施来解决。
　　b.设立市场管理条例。对于集市管理建立相应的管理条例。并将权力下放到每个区县，责令区县进行集市的统一协调管理。可设立一些定点定时集市，频度可定为一周两次。
　　c.严令禁止乱设摊点。对于乱设摊点的主要措施应体现疏堵结合，以疏为主的原则，在完善市场配置、扩大社会就业、强化疏导的基础上，严格执法、严格控制。
　　③ 明确责权。协调全市的建筑管理部门，通过立法，明确其对建筑物的保洁责任，从而有效实施建筑物的保洁。
　　④ 委托专业化公司提供服务，逐步提高保洁机械化程度。应学习国外发达城市委托专业公司的模式，充分发挥专业化公司的优势。建议对一些环卫设施的保洁委托专业公司实施，特别是公厕、垃圾箱房、废物箱的保洁等。
　　⑤ 加强公共参与。城市保洁中应加强市民的参与意识。城市保洁的初衷就是提高城市市容环境状况，为市民服务。如何提升市民的主人翁意识，是值得深思的深层次问题。
　　（4）城市保洁设备建议
　　① 平面保洁。
　　a.道路保洁设备。清扫道路的机械设备主要有三种类型：机械式扫路机；真空气动扫路机；再生气动扫路机。水箱容积大，工作时间长的大型设备，适用于繁华的城市主要干道、商业街道、广场、机场、港口及大型厂矿的清扫保洁作业。
　　b.招牌、广告牌与玻璃幕墙的清洗保洁。对于那些招牌位置不高的一般广告牌与玻璃幕墙，清洁周期可以比较长，只需搭建脚手架即可。对那些招牌位置较高，又需反复清洁的广告牌的清洁设备，如果水源充足可以考虑使用高压水射流清洗，如果该场所不允许地面积水或作业面比较窄可以考虑使用清洗爬壁机器人或高空作业车。
　　② 水域保洁设备。
　　主要设备有打捞船与河道保洁船。对于比较窄的河道应选择小型人工保洁船。对大型河道及港口以大型的打捞船为宜。
　　③ 立面保洁设备。
　　立面保洁尤其是建筑物外墙保洁最能代表市容物业管理水平。建筑物外墙保洁方法的选取应该考虑到：建筑物的外形；作业人员的业务水平；工作条件及安全性等。可酌情选择吊绳清洁方法，预先安装吊篮提升设备清洗及高压水射流清洗、高楼擦窗和壁面清洗机器人等。
   四、结语
　　市容环卫管理属于对于公共品的管理范畴，其管理应该是所涉及的社会各层面主体部门协同努力，共同通过立法、制定合理规划、行动方案、合理的运行机制来保障有效实施。目前，在社会主义市场经济条件下，重点强调政府的规范行业发展作用，专业化操作队伍采取多元模式来实施，全民齐参与来共同做好市容环卫管理工作。

参考文献
1. 赵由才等著：《环境卫生工程丛书——可持续生活垃圾处理与处置》，化学工业出版社2007年1月版。
2. 牛冬杰、秦峰、赵由才：《环境卫生工程丛书——市容环境卫生管理》，化学工业出版社，北京，2007年1月版。
3. 王罗春、赵爱华、赵由才 主编：《环境卫生工程丛书——生活垃圾收集与运输》，化学工业出版社2006年7月版。
4. zhao youcai, msw management and technology in china, chapter 2, pp 34-42; development towards sustainable waste management in china, chapter 8, pp 502-506, in《municipal solid waste management – strategies and technologies for sustainable solutions》 (editors: christian ludwig, stefanie hellweg, and samuel stucki), springer, germany, september 2002.

　　(作者：牛冬杰，长江水环境教育部重点实验室副研究员(博士)；赵由才，同济大学环境科学与工程学院教授、博士生导师)