邢益民
城市管理综合执法自从开展以来就备受争议，这种争议不仅仅来自社会和舆论，甚至法学界对城市管理综合执法也存在不同的观点。与此同时，作为承担城市管理综合执法职能的各地城市管理综合执法机关又明显感觉到，在日常执法中执法难度异常艰巨，暴力抗法事件层出不穷，有些地区的城管执法甚至可以说是举步维艰。对于城管执法难的原因，学者、舆论、社会和执法者各执一词，争论不休，在法学理论上至今没有一个明确的结论。笔者认为，城管执法难的根本原因在法理学上可以归结为法的规范作用性丧失。笔者拟就城市管理综合执法难在法理学上的原因进行阐述，旨在通过法理理论的探讨来探索解决方案。
一、何谓法的规范作用
法理学中对法的作用有其理论阐述：法的规范作用是指法基于法的规范性而对人的行为产生的影响。当法的规范作用能够全面实现时就可以使得法的社会作用的得以实现。法理学告诉我们，法有五大规范作用，就是指引、评价、预测、教育和强制。
1.指引作用
指引作用是指法对本人行为起到的导向、引路的作用；其对象是每一个人的行为。
2.评价作用
评价作用是指法律作为人们对他人行为的评价标准所起的作用；其作用的对象是他人的行为。
3.预测作用
预测作用是指人们根据法律可以预先估计人们相互间将怎样行为以及行为的后果等，从而对自己的行为做出合理的安排；其作用的对象是人们的相互行为。
4.教育作用
教育作用是指通过法律的实施，使法律对一般人的行为产生影响；其作用的对象是一般人的行为。
5强制作用
强制作用是指法可以用来制裁、强制、约束违法犯罪行为；其作用对象是违法犯罪者的行为；同时法的强制作用是法律其他规范作用的保证。
由此不难看出，当以上五大法的规范作用能够得以实现，那么法的社会作用必然会顺理成章、水到渠成地得到实现。
二、城市管理综合执法中法的五大规范作用的现状和问题
由于城市管理综合执法目前还处在一个初级阶段，就以法的阶位来说目前我国还没有一部城市管理综合执法的实体法律或是行政法规，基本上我国的城市管理综合执法在实际执法上都是适用最低阶位的法：地方性政府规章，部门规章和地方性法规。但是无论如何，即使最低阶位的法也是广义上的法律。因此，城市管理综合执法就是广义上的行政执法。笔者就目前城市管理综合执法的现状结合法的五大规范作用一一进行阐述。
1.指引作用在城市管理综合执法中的现状和问题
法的指引作用可以使得人们对照法律的规定对自己的行为进行导向，继而产生影响，并以此为依据来决定自己的行为是否可以实施。笔者通过一线执法研究发现，就目前城市管理综合执法的相对人来说，法的指引作用在他们身上基本失效。例如：对于乱设摊的当事人来说，法律法规明确对这一行为进行了禁止性规范，依据法的指引作用理论上人们应当预见到一旦实施了这一行为必然会受到法律的制裁，人们不应当主动去实施这一违法行为。但是事实并非如此，通过笔者对设摊者的研究发现，乱设摊者普遍认为自己的乱设摊行为并非一个违法行为，他们认为只要能够赚钱，“不偷不抢”就不是一个违法行为，不应当受到法律的制裁，更有甚者认为城管执行法律的执法行为是一个非正义法律行为。
笔者通过对城市管理综合执法相对人的研究认为，在城市管理综合执法中法的指引作用在人们的普遍认识上产生了一个偏差，这种偏差不仅仅出现在违法者身上，更为严重的是这种偏差更多的是出现在普通大众之中，这就是为什么城管执法时极少得到群众认可的根本原因。因此，可以说法的第一大规范作用——指引作用，在城市管理综合执法中已经失效或者说已经扭曲。
2.评价作用在城市管理综合执法中的现状和问题
法的评价作用在法的五大规范作用中有着重要作用，它可以指导人们的是非观念，让人们知道什么是对的什么是错的。换而言之，法的评价作用将使人们明确什么行为是合法行为，什么行为是违法行为。当发生一个违法行为时，按照法的评价作用理论来说该行为应当像“过街老鼠，人人喊打”，人们应当纷纷指责这一行为，并要求执法机关对这一行为进行法律制裁。然而在城市管理综合执法中这一评价作用显然失效。笔者通过一线执法研究发现，当城管进行执法时人们对违法行为往往抱有一种赞同的心理，可能这是出于一种盲目的同情心，也有可能出于其他原因。但是就法的评价作用来说，它要求人们对他人的行为要有一个合法评价标准，只要是法律禁止的行为就应当做出一个否定的评价。事实上就目前人们对涉及城管执法的一些违法行为其在评价作用上是产生了一个极大的偏差，可以说这种偏差直接导致了许多相对人敢于进行违法行为，因为人们对于这些违法行为并未给予一个否定的评价。而且在城管进行执法时周围群众对这一违法性行为也是根据这一非否定的评价来评价城管的执法行为的正义性和合法性，如此也就导致了城管执法没有一个较好的执法基础。正是由于法的评价作用在城管综合执法中的失效或是偏差，使得违法者的违法行为更加堂而皇之，城管执法举步维艰。
3.预测作用在城市管理综合执法中的现状和问题
法的预测作用是人们得以预计他人将为何行为和他人将如何为行为以及他人的行为将有何种后果的根本保证。通常来说，只要是法律禁止的行为人们都会自然而然地预先估计他人不会去做，因为一旦他人做了这一禁止性行为其后果是可以在现行法律规范中预见的，也就是说该行为必然会遭到法律的制裁。但是，笔者通过对城管一线执法的研究发现，法的预测作用在城管执法中完全失效。例如乱设摊执法来说，人们根据法律的事先设定应当可以估计到他人不应当进行乱设摊这一行为，一旦这一行为发生必然会遭到国家执法机关的制裁，因为法律规定合法的交易应当在一个合法的场所进行。但是事实恰恰相反，现实是人们对于这一行为的预测是：乱设摊是一个现状，是他人得以谋生的途径，只要有人想设摊就可以设摊，至于它的法律后果存在极大的不确定性，有的甚至预测可以通过一些非正常手段来逃避制裁。
一旦法的预测作用在城管执法中失效就意味着人们不能正确的预先估计人们之间将怎样相互行为，对禁止性行为的后果不能正确认识，这样如何才能使得人们对自己的行为作出一个合法、合理的安排呢。当城管执法中这种预测作用丧失或是产生混乱的话，人们对于城管执法必然不能理解，因为在他们的“预测”中城管执法的内容不是法律的禁止性行为，而是人们正常的相互行为，更有甚者反而对城管执法不能“预见”到，这样就使得城管执法更加困难。
4.教育作用在城市管理综合执法中的现状和问题
法的教育作用主要体现在，通过法律的实施对特定人和一般人今后行为产生一个积极的影响。也就是说对于合法的行为予以肯定和奖励，对人们起到示范的教育作用；对于违法行为进行制裁，给人们起到警戒和警示的教育作用。当人们通过法的教育作用的体现就可以知道什么行为可以去做，而且是可以得到社会肯定的；什么行为不能做，如果做了会得到什么制裁。然而，笔者通过城管一线执法研究发现，法的教育作用在城管执法中已经荡然无存，甚至可以说在城管执法中法的教育作用出现了反差。在城管对小商小贩进行执法时我们常见的景象是大部分群众在指责城管执法，为违法小商小贩说情，认为小商小贩违法设摊情有可原。
客观的从法的教育作用来分析这一现象，不难看出人们的这种行为实际上就是法的教育作用的丧失或者说是反差。在这时人们已经把违法行为认为是应当被肯定和奖励的，而把城管合法的执法行为认为是应当受到指责的。可以说此时是法律的悲哀，更是法的规范作用的悲哀，城管试图通过执法行为来使法的教育作用得到体现，然而却被现实中人们的“教育”反差所制约。长久以往，笔者难以想象法的社会作用将如何实现。
5.强制作用在城市管理综合执法中的现状和问题
法的强制作用是特定国家机关能够依据法律制裁违法犯罪行为的有效手段。法的强制作用的必要性和意义就在于通过惩治违法犯罪行为来维护必要的法律秩序，同时通过对违法犯罪行为的制裁来警示和预防违法犯罪，增进人们的守法意识，维护法律的尊严，保证法律的实施，可以说法的强制作用是法的其他规范作用的保证。当法的强制作用完全丧失时，国家、社会的稳定和秩序将不复存在。但是，笔者通过对城管一线执法的研究发现，法的强制作用在城管执法中显得十分脆弱，城管执法的严肃性和权威性正在遭受挑战。城管在进行执法时群众的不理解、不支持，执法中被当事人辱骂、侮辱甚至殴打可以说是家常便饭，执法保障的相对滞后，社会评价不高已经是一个不争的事实。城管执法时当事人敢于采用暴力、威胁等手段阻碍执法已经成为一种“时尚”，我们经常可以看到当事人钻车底，当众辱骂城管执法人员，殴打城管执法人员，其目的只有一个——逃避法律的制裁。此时，法的强制作用已经不能够发挥其应有的作用，城管执法的严肃性正在遭受严峻挑战，法律的尊严正在被践踏。
城管作为一个执行法律的行政执法机关，其职责就是依据法律的授权对行政违法行为进行制裁，可以说城管就是一个狭义上的国家机器，其功能就是通过执法来体现法的强制作用。但是，目前城管执法的现状却是在一线执法时举步维艰、处处受阻，法的强制作用在城管执法中显得非常的脆弱。
通过以上笔者对城管执法中法的五大规范作用的阐述不难看出，法的指引作用、评价作用、预测作用、教育作用、强制作用在城管执法中基本完全丧失。从法学基础理论上我们可以得知，当法的五大规范作用中有任何一个规范功能不能发挥作用时，人们的行为规则就会发生偏差。当法的五大规范作用都不能正常发挥作用时，那么人们的行为规范必将产生混乱，甚至会出现颠倒黑白、混乱是非的情况发生。
城管执法之所以“难”，笔者认为就是因为在城管执法中法的五大规范作用不能发挥其应有的作用，有的规范作用甚至已经丧失，因此才会发生人们对违法行为的漠视甚至赞同，对执法行为的不理解和不支持，其直接后果就是国家的法律尊严被无情地践踏，社会的稳定和良好秩序被破坏。
三、城管执法难的破解
笔者在上述阐述中对城管执法难的理论根源进行了初步的法理学解析，可以看出从法理学来说城管执法难的根源在于法的规范作用的失效。笔者认为，要想解决城管执法难只有在城管执法中重塑法的规范作用才能够从根本上解决城管执法难的困境。
1.加强全民普法教育，重塑法的指引作用
城管执法中法的指引作用之所以失效，很大一部分原因在于人们对于法律的无知。他们不懂得也不知道乱设摊等行为是一个违法行为，他们也不知道城管作为执法机关仅仅是在依照法律的规定执行法律。因此，需要加强全民普法教育，让他们知晓法律，让他们知道这些行为同样是违法行为，是应当受到法律制裁的。这样才能使他们对自己的行为有一个正确的导向和指引。如此才能重塑法的指引作用，防止人们做出违反法律指引的行为。
2.媒体舆论深入宣传，重塑法的评价作用
由于法的评价作用是人们对他人行为的评价标准所起的作用，因此就必须让人们知道哪些是违法行为，哪些行为应当给予否定的评价，而哪些行为应当给予肯定的评价。此时媒体舆论的作用就相当重要，人们对于一个行为的评价很大一部分是来源于媒体舆论的宣传。当媒体舆论都能够进行积极的深入宣传，那么人们就能够清晰的客观评价他人的行为，同时媒体舆论的宣传也是一种全民普法教育，可以正确指引人们的是非观念。当媒体舆论都能够为城管执法多做宣传，那么法的评价作用在城管执法中就一定能够被重塑。
3.提升执法素质，加深群众沟通，重塑法的教育作用
法理学告诉我们，法的教育作用不是通过专门的教育行为发生作用的，而是通过法的实施这一特定形式对人们的行为发生影响的。因此，在城管执法中就要求执法人员有较高的执法素质，在一线执法时必须依法行政，树立城管文明执法形象。与此同时，要依托基层政府做好与群众的沟通，通过城管执法惩戒违法行为，使得群众对违法行为都有警示和警戒的教育作用，同时要让群众对合法行为感到肯定和认可，以此对人们的行为起到示范教育作用。城管执法要想跳出执法难的“怪圈”就必须深入群众，主动积极地加深沟通，这样才能使得法的教育作用在城管执法中被重塑。
4.增强群众法制观念、是非观念，重塑法的预测作用
当某人的行为与他人发生关系时，需要彼此能够正确预测对方的行为，了解他人行为对自己的影响，但是更为重要的是要能够预测自己行为对他人的影响，以及可能导致的法律后果。如果人们缺少法治观念，不能正确判断是非，那么要想让他正确预测自己行为和他人行为的法律后果是不能想象的事情。因此，必须要增强群众的法治观念，开展较为全面的普法教育，引导人们正确的是非观念。只有全社会都行动起来，不断提升人们的自身素质，才能在城管执法中重塑法的预测作用，使得人们正确看待城管执法的本质。
5.加强城管执法保障，重塑法的强制作用
法的强制作用是法的其他规范作用的最后屏障，如果法的强制作用不能充分发挥作用的话，法的其他规范作用将成为无本之木。城管执法其实就是法的强制作用的体现，在没有违法行为发生时，城管不应当主动干预他人行为。但是，一旦他人的行为触犯了法律，那么作为国家机器的城管就必须依法进行强制。目前城管执法难的很大一部分原因在于缺少强而有力的执法保障，在相对人拒绝接受执法或是采取暴力、威胁等手段阻碍执法时相关职能部门不能给予及时的执法支撑。因此，笔者认为就目前城管执法现状来看，我国有必要借鉴新加坡当初进行小商小贩执法时的经验，成立警察护卫机制。新加坡在对小贩执法之初时也遭遇了相当多的阻碍，因此新加坡专门为小贩执法机构派驻了警察护卫，保障小贩执法机构的正常工作，并且对阻碍执法的当事人进行控告。经过一段时间的护卫执法，当事人阻碍执法的情况基本不再发生，现在新加坡的小贩执法机构已经可以独立正常执法。因此，笔者认为现阶段的城管执法必须加强执法保障，这样才能从根本上重塑法的强制作用，使城管执法能够维护法律尊严，保证法律的实施。
综上所述，笔者认为城管执法难的根本原因从法理学上来说就是法的规范作用的失效，因此在城管执法中必须通过重塑法的规范作用来彻底解决这一问题。同时，笔者认为法的规范作用的正常发挥有赖于人们法律知识的广泛和法律意识的不断增强。对于一个法盲来说法的指引作用、预测作用、评价作用都是难以发挥作用的，法的其他作用对于他来说也是一片茫然。所以，不断提高人们的法律意识才能够充分发挥法的规范作用。对于城管执法来说，只要法的五大规范作用能够在城管执法中被重塑，发挥其应有的作用，那么城管执法难将从根本上被彻底解决，城市管理必将展现灿烂的明天。
（作者：上海法学会会员、上海市徐汇区城市管理监察大队法学学士、在职法学硕士研究生）