濮加友

　　淮安市城市管理行政执法经过3年多的探索和实践，初步建立起“机构设置合理，运转有效便捷，行为规范公正”的新型城市管理行政执法体系，得到江苏省人民政府法制办公室的充分肯定和省内外许多城市的高度评价。

　　一、基本情况
　　根据国务院法制办和省政府法制办的批文，结合本地实际，2001年底，淮安市委、市政府制定出台了《淮安市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》和《淮安市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》（试行），组建了执法队伍，2002年开始实施相对集中行政处罚权工作。
　　1. 执法范围。在市区城管领域集中了以下7个方面的行政处罚权：市容环境卫生管理方面的全部处罚权，城市规划管理方面未经规划部门审批的违法建设行为的处罚权，城市绿化管理方面有关公共绿化的行政处罚权，市政管理方面有关市政公共设施的处罚权，环境保护方面在公共场所焚烧杂物和向水面倾倒废弃物的处罚权，工商行政管理方面无照摊贩的处罚权以及公安交通管理方面侵占道路行为的处罚权。
　　2. 执法主体。市、区分别设立了市、区城市管理行政执法局，均为独立的执法主体，集中行使城市管理行政处罚权。开发区局受市局委托，以市局名义执法。区执法局实行双重管理，行政、组织、工资关系和日常工作由各区负责管理，业务指导、协调、考核、督查和应急调度指挥，由市执法局负责。
　　3. 执法队伍。市、区执法局分别下设市、区城市管理行政执法支队、大队，目前共有245名执法队员。
　　4. 执法保障。执法队伍经费由财政全额拨款，人员工资、福利按公务员标准执行，执勤补助按照公安交警待遇。设立了市、区城市管理治安办公室，分别由市、区公安局（分局）派驻，实行双重领导，人员变动、年度考核、干部任免等由市、区公安局、执法局共同负责，日常管理由市、区执法局负责。各区城管治安办也都配备了3至5人。市、区执法局陆续配备了皮卡车、摩托车、对讲机和照相机、摄像机等执法装备。

　　二、具体做法
　　1. 创新执法理念，致力改变城管执法思路。牢固树立“以民为本、执法为民”的执法理念，坚持一心为了群众，倾心依靠群众，用心服务群众，围绕群众的生活需要、环境需要，开展执法管理活动，正确处理严格执法和文明执法的关系，将文明执法贯穿在严格执法的每个环节。大力推行人性化执法，变事后查处为查处与监控相结合，变简单取缔为取缔与疏导相结合，变单纯处罚为处罚与帮助相结合。
　　2. 优化执法体制，着力提高执法管理效能。执法管理效能实行“一支队伍管到底”。改变区、街道分级管理，为区城管局总负责。清退各街道原来的临时管理人员，充实区执法大队人员，由区执法大队在各街道派驻中队，既解决了街道办事处无执法主体资格、管理力量不足的问题，由“线状管理”变为“块状管理”，扩大了执法管理的覆盖面，减少了执法管理的薄弱点。
　　3. 改进执法方式，努力提高依法行政水平。采用“点、线、片”相结合的方法，按片划分管理区域，分片包干。实行管理权、处罚权相对分离，协管员定岗管理，强化了执法人员、协管人员各自责任，减少了管理者与相对人之间的矛盾，提高了依法行政的水平。
　　4. 加强监督检查，全力塑造良好执法形象。制定出台了行政执法监督暂行办法、督查工作意见，规范了执法监督。组建了城管执法督查大队，每天上路巡查，严格查纠违法违纪违规行为。设立了城管热线，24小时开通，及时接受和处理群众的举报投诉。2003年，开展了为期四十天的城管队伍集中整顿，辞退了一批违纪违规的执法人员和协管员，解决了素质不高、业务不精、形象不佳等十个问题。通过公布举报电话、举报信箱、聘请行风监督员、发放意见征求表、座谈走访、开展城管进社区活动等多种形式，拓宽沟通渠道，加强社会监督，不断改善自身形象。

　　三、初步成效
　　经过3年多的努力，成效明显，多次受到省政府法制办的表扬，2004年被评为全省相对集中行政处罚权和城管执法工作先进单位。
　　一是精简了执法机构，减少了执法人员，解决了城市管理中多头执法、重复执法和执法扰民现象。执法人员由过去900多名，减少到280人，实现了“一队多权，一人多能”，执法力量更加集中、精干和强化，执法主体更加明确，减少了人浮于事、推诿扯皮现象，乱摆摊点、乱倒垃圾、乱拉乱挂、乱贴乱画等群众反映强烈的一些老大难问题得到了有效的解决。改变了过去分散执法、突击执法和运动执法和因职能交叉造成的重复执法、执法扰民，解决了“有利的事情争着管、无利的事情都不管”等问题。
　　二是形成了执法合力，降低了执法成本，提高了行政执法效率。由于做到了“统一领导、统一调度”，就能够集中优势兵力打“歼灭战”，掌握了执法的主动权，执法力度大大加强。用于城管执法的成本，由2000年支出的1420万元，降低到2004年相应的支出预算经费全部拨付到位，不足800万元。
　　三是建章立制，加强培训，练就了一支过硬的执法队伍。先后制定了处罚程序规定、行政执法责任人制度、重大行政处罚决定备案审查制度、行政执法损害赔偿制度以及六条禁令、首问负责任制、一次违规申告查实待岗制等一套严格的内部管理制度，全面规范执法人员的行为。先后组织了400多人次的各种法律知识培训和以案说法、执法技巧研讨等活动。并且建立了每周一次的学法制度和每年举行一次法律知识培训班。在全市的 行政执法人员法律业务知识考核、依法行政基本知识考试中，城管执法人员普遍达到了优良等次。在全市行政许可法知识大赛中，市城管执法局代表队取得了优异成绩并获奖。
　　四是突出重点，强力整治，市容环境面貌迅速改善。针对群众反映强烈的热点、难点问题和严重影响市容市貌的突出问题，几年来先后开展了清理流动摊点、拆除违法建设、清除城市“牛皮癣”和规范“四牌”设置等专项整治活动，取缔马路市场34个、洗车场场点40多处，查处店外店、违章占道2000多起，拆除违法建筑42.5万平方米，拆除违章户外广告及标牌2000多块，查纠违章6万余起，实施行政处罚7000余次。制定了户外广告设置标准和店名牌匾设置规则，落实了建筑垃圾统管统运措施，市容秩序明显好转，市容面貌大为改观。
　　五是文明执法，真情服务，社会满意度不断提高。开展了社会承诺和服务达标活动，加强了职业道德和行风、评议考核、文明执法管理责任等软环境建设，努力为市民创造良好的人居环境。急困难群众之所急，想市民百姓之所想，在市区规范设置了20多处摊点群、疏导点，100多处放心早晚餐销售点，80多个便民自行车修理点，既方便了市民生活，更解决了800多人下岗失业人员和进城务工农民的就业谋生问题。据省建设厅现场随机测评，市民满意度2003、2004年分别达到87.5%、90%以上，在全省领先。2004年，市城管执法局获得全省城管执法系统精神文明建设先进单位和城管创优先进单位。社会各界反映城管执法部门的问题逐年减少，市城管执法局2003年一举甩掉“三差”的落后帽子，2004年排名稳步前行，2005年在全省执法类同行中位居前列。

　　四、几点启示
　　1. 城管执法必须将实践“三个代表”重要思想和落实科学发展观相结合。提高城管执法水平和效能，提升市容环境质量和城市品位，有效改善人居环境和投资环境，充分体现了环境也是生产力的要求；行政处罚权的相对集中，达到了减员增效、减轻财政负担、降低执法成本的目标，精简机构，减少执法扰民，就是更好地维护了人民群众的根本利益。
　　2. 城管执法必须与政府行政管理体制改革相结合。实施相对集中行政处罚权必须坚持以下三个原则：一是精简原则。二是统一原则。三是效能原则。相对集中处罚权后，城管执法部门充分发挥法律全面、手段齐全的优势，对城市管理方面的违法行为实施多角度、全方位有效治理，管理效能大大提高了。
　　3. 城管执法必须严格依法行政，努力打造法治城管。把严格依法行政贯穿于实施相对集中处罚权工作的全过程，而学法用法是不断提高了领导干部依法决策水平和执法管理人员依法办事的能力。同时健全制度、严格规范执法管理行为、整顿执法队伍、强化执法人员的法治观念，就能够加大监督力度，严肃查处违法乱纪的人和事。
　　4. 城管执法必须关注民生民情，努力构建和谐城管。从市民的切身利益出发，全方位整治，立体化运作，切实解决群众反映较多的热点、难点问题，让群众在整治中得到实惠。在严格整治的同时，积极做好疏导和帮扶工作，既保持了市容环境的整洁有序，又解决了部分下岗失业人员的再就业问题，方便了市民生活，使困难群体在城管部门的严格执法中，感受到社会的温暖、和谐。
　　5. 城管执法必须不断探索创新，努力建设活力城管。惟有大胆探索，勇于创新，这项工作才能取得成功，取得实效。在实施之初，城管执法部门不拘泥于国务院法制办和省政府法制办的批复，而是结合淮安实际，按照循序渐进、分步到位的原则，确定了相对集中行政处罚权的范围。在实施之中，城管执法部门改革、创新执法管理机制，探索进行人性化管理和市场化运作的新途径，走出了一条具有淮安特色的相对集中行政处罚权工作之路。

　　五、存在的问题
　　1. 执法依据不太健全。从国家和省两级层面上讲，城管执法的依据比较散乱，不成体系，城管执法部门多数是用其他部门的法，国内尚无城市管理方面的专门法律，一些法规和部门规章相互冲突和抵触，缺少协调和制约，不好操作。
　　2. 执法体制不太顺畅。目前，淮安市城管执法工作实行市、区两级执法体制，这种体制在一定程度上可以发挥区的优势，调动区的积极性，但在实践中经常发生推诿、扯皮等执法不协调现象，市局不能有效调控区局。再有，区的执法队员长期在一个地方工作，容易执“人情法”，也无法在一个较大范围内轮岗。部分区执法局由于区里财力紧张和迫于方方面面的压力，时常从事一些与城管执法无关的活动，充当“联防队”的角色，市和区的执法合力没有真正形成。
　　3. 执法职能调整没有到位。按照《工作方案》规定，有的执法部门的行政处罚权，不少还没有真正到位，有的由于界定不甚清楚，增加了城管执法的难度。
　　4. 管理职能配置不尽合理。虽然对城管执法涉及到的管理职能作了一定调整，但不彻底。职能交叉和分散管理的弊端依然存在，比如占道管理，公共广场、停车场的管理，等等。
　　5. 执法保障不够有力。建成区的不断扩大、执法任务的日益繁重，执法人员和执法装备必须跟上发展的需要。特别是一些区执法人员的工资福利、办公经费，财政不能保证，需靠罚款返还来弥补的做法无法根治城管执法中的问题。进而成为困扰城管执法的一个“瓶颈”。

　　六、对策与建议
　　完善相对集中行政处罚权工作，推行城管综合执法，应从体制上、源头上实行改革和创新，使得城市管理综合执法的试点逐步走向成熟。从淮安市来说具体内容有以下几方面：
　　1. 深化执法体制改革。执法队伍实行垂直管理，各区成立执法分局。区执法分局领导人由市执法局任命。执法重心下移，市区执法人员相对集中到各区分局，解决基层执法人员不足的矛盾，市局侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动由各区分局承担。区分局在各街道派驻城管执法中队，重新划定执法范围，实行棋盘式管理。
　　2. 调整管理职能。把与城管工作紧密相关的公共停车场、广场、户外广告、占道、路灯等管理职能集中到城管局一个部门，权随事转，费随事转。
　　3. 适当扩大执法职能。重新划分城市规划管理方面的行政处罚权，如公安、交通管理的处罚权迅速移交到位，根据实际工作需要，适当扩大执法范围。
　　4. 建立高位协调机制。成立市城市管理委员会（或领导小组），由市主要领导任主任，分管市领导任副主任，市各有关职能部门和各区负责人为委员。负责 协调解决包括城管执法在内的涉及全市城市管理的有关问题。下设办公室，与城管局、执法局三位一体。
　　5. 完善目标考核体系。将城市管理工作纳入全市目标管理范围，作为考核区、街的一个重要指标，设立专项考核经费，增强城管考核工作的权威性和可操作性。
　　6. 强化公安保障机制。成立市公安局城管分局，派驻市执法局。各区设立城管派出所，派驻区执法局，接受城管公安分局和区执法局的双重领导。
　　7. 继续改善执法手段。不断加强硬件建设，推进“数字城管”工作，加快城市管理信息系统建设，采用高新技术改造管理设备，改善执法装备，导入IS09000国际质量标准体系认证，提高城管执法的现代化水平。

 
（作者单位：江苏省淮安市城市管理行政执法局）