规范户外广告的设置
杨文悦 彭燕玲
随着国际间交流的日趋增多，各地重大活动的举办也会更加频繁。把保障重大活动而出台的临时措施予以制度化的转化，将有利于提高城市长效管理水平。2010年上海举办了“成功、精彩、难忘”的一届世博会，如何把在世博会筹办和举办期间得到实践运用和有效的临时措施，转化成为营造良好城市环境，提升城市市容环境建设和管理水平的一项法治内容，是城市法治化建设的一个基本要求，也是进一步提升行业法治化水平的基本任务。
经梳理，在世博会筹办和举办期间上海在市容环境管理方面先后通过修改制定地方性法规（1部）、政府规章（1部）和政府临时性管理通告（8部），为世博会的成功举办提供市容环境建设和管理方面的法制保障。按照“及时跟踪”、“客观评价”和“实施效果”的方法，截止到2010年年底把实践经验较成熟的5件通告，转变为政府规章的已有4部，实现了临时性法律措施与长效制度的有效衔接。这4部是：新制定的《上海市流动户外广告管理办法》，修改并重新发布的《上海市户外广告设施管理办法》、《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》和《上海市查处乱张贴乱涂写乱刻画乱悬挂乱散发规定》。
一、 转化为长效法治的研究原则
把临时措施转化成法治规章，必须围绕特大型城市市容管理要求，着力总结效果明显、有助于长效常态的科学管理。其原则，要注重和遵循以下四方面：
一是促进政府职能转变，提升政府管理和服务能力，推动部门依法行政水平。针对社会关注度高的广告管理，要进一步明确户外广告阵地规划和实施方案的编制责任主体，实现编制程序的公开和透明，进一步下放户外广告审批事权，强化审批活动全过程监督管理。
二是完善制度、创新规范，努力解决管理中难题和顽症。对诸如渣土运输车辆发生事故集中等问题，在转化中要着力规范运输人员、运输车辆的管理。设定对“五乱”违法行为人通讯工具暂停使用强制措施等，遏制这些违法行为。增加大型电子显示屏设置规划环节的把关和从源头上杜绝乱设置的现象。
三是各项制度规范设定体现针对性、有效性和可操作性。针对长期以来流动广告管理未明确的情况，要及时固化世博流动广告管理通告中的要求，建立管理部门、执法部门、专业管理部门“相互配合、协作执法”的模式，明确禁止利用流动载体发布广告的行为。设计渣土区域运输单位通过招标确定制度，建立全市统一的招标平台，强化监管措施。建立建设单位渣土运输处置费的单列、实施渣土处置核准建设工程的“安全”、“报监”和前置制度等。
四是及时总结临时措施实践成效，吸纳社会公众建议，努力营造全社会共同关注和关心市容环境卫生管理的局面。通过在实施评估、转化过程中公开征询的意见，积极吸纳公众、媒体的意见和建议，特别要注重吸取户外广告设施设置阵地规划和实施方案编制程序、渣土区域运输模式确立和车辆安全技术措施设定等方面的意见，努力形成社会公众对管理规范的共识。
二、 转化为长效法治研究的实施效果
转化为长效法治的四部政府规章颁布后，为加快相关配套文件的制定步伐，细化完善各项制度规范，必须组织学习培训和宣传，强化建立难题顽症针对性解决措施，全力推进规章的贯彻实施。
1.建筑垃圾和工程渣土处置管理规定的实施效果。针对建筑渣土处置现状所制定的一系列政府管理规章是会同市建管办、市交警总队、市交通港口局等多部门形成的。一是细化和完善了管理制度和措施，增强了可操作性。二是指导和规范了建筑渣土区域运输单位招标工作，明确了区域运输单位招标确定的操作规则和运作方式作。三是建立了区域运输单位招标评标专家库。从绿化市容、城管执法、交警、建筑管理、交通、工商管理等行业选择了近80名专家，建立了招标评标专家库，并分作了针对性的业务培训。四是开展规章培训和宣传。针对不同层级、不同对象的培训宣传，特别是对建筑渣土管理部门、执法部门的管理执法人员，以及80多家建筑渣土运输单位进行学习培训。同时，针对运输车辆安全运输问题，多次召开防止建筑渣土运输车辆交通事故、实现规范运输作业的专题会议，以加强宣传教育和强化责任意识。五是搭建区域运输单位招标平台。确立区域运输单位模式，统一实施招投标工作，该平台由市绿化市容局组建；明确市局所属的废弃物管理处负责工作的具体指导和监管，区（县）绿化市容部门作为具体招标人，负责招投标项目的组织实施。六是全面落实责任，强化管理执法。由市政府召开推进大会，明确提出要求，并专项部署落实责任。针对运输车辆超载严重，污染道路环境等顽症，进一步落实源头管理、卸点付费、举报受理等法治措施。
2.户外广告设施管理办法和户外流动广告设置管理办法的实施效果。这一规章颁布后，一是市政府法制办解读规章，市、区（县）两级绿化市容部门、城管执法部门以及机场集团、虹桥商务区管委会、浦东国际旅游区管委会等多个部门的相关管理执法人员参加了培训学习，反映良好。二是抓紧编制配套性文件，对需要细化、完善的管理规范作了研究和梳理，确定了近10件配套文件的编制目录，其中包括户外广告设施设置技术规范（修订）、装饰照明技术规范（修订）、电子门楣设置技术规范（制定）、临时性户外广告设置办法（制定），以及户外流动广告设置技术规范（制定）等。三是推进户外广告设施设置实施方案，以规范户外广告设施设置阵地，对指导思想、编制规则及审批程序等进行了统一和规范。四是加强监管，控制新违法广告设施产生。对违法户外广告设施设置，要求相关区依法查处。对高速公路两侧新设置的违法高炮广告开展调查并予以拆除。五是加快“网上审批”平台和监察系统建设，实现了网上受理审批。此外，还进一步落实了“制度加科技”的监督措施。
3.查处乱张贴乱涂写乱刻画乱悬挂乱散发规定的实施效果。转化为长效法治的这一规定自2011年1月1日实施3个月以来，全市共停违法散发广告的手机1173（台）起，行政处罚案件436起，会同公安等部门取缔非法小广告制作、藏匿窝点50余处，收缴“刻章办证”、“招工招聘”、“医疗保健”等非法小广告17万余张，以及1100余件制作印刷工具，有力打击了乱张贴乱散发等违法行为。一是着力完善了执法机制。健全了市级执法协作机制，由市城管执法局、市通信管理局、市公安局、市工商局等部门，从源头治理、联动执法、停机协作、信息互通等多方面构建联动机制的工作新格局。同时，依法加大处罚力度，提高了执法威慑力。城管执法在于现场教育和督促力度，一方面加大巡查，另一方面依法严厉查处小广告组织发布者。区际结合部、城中村等地的窝点和多发地区小广告从源头上得到了遏制。
规范渣土运输车保洁
三、 有待继续转化的工作进展与思考
对已出台的法规、政府规章要认真贯彻实施，对有待继续转化的要借助专家、社会力量予以加强研究和立项。其重点和难点问题，比如责任区主体、责任和内容，需要进一步落实和推进。还有“乱设摊管理”、“景观灯光管理”等3部《通告》需要转化。同时，就世博园区内外的道路、公共场所保洁管理所形成的标准方式、运作模式、监督考核机制等，也需要继续梳理、总结和评估，通过进一步研究明确，形成草案，加快对市政府规章的修改。
（作者：杨文悦，上海市绿化市容管理局政策法规处处长；彭燕玲，上海市绿化市容管理局政策法规处副处长）
（本文配图/刘维光）