城市容貌是现代化城市的重要窗口，是体现城市文明程度的重要载体，也是反映城市管理水平的一个重要标志。上海是一个特大型的开放城市，在市委、市政府的高度重视下，近年来市容环境整体水平有了明显提高，但是对照现代化的国际大城市的城市容貌要求，仍然存在着区域之间的不平衡和管理标准不足等差距。为了进一步提高上海城市容貌水平，达到管理的规范长效，今年7月经上海市人民政府批准并发布了《上海市城市容貌标准规定》（以下简称《规定》），并将于10月1日正式实施。

笔者就这一《规定》的出台背景、意义及其特点，作些阐述谈些看法。

    2002年4月1日实施的《上海市市容环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）第十七条规定：“市市容环境卫生管理部门应当会同有关部门，根据国家的城市容貌标准，结合本市实际情况，制订本市的城市容貌标准，报市政府批准后公布实施”。随着上海城市管理的不断加强，人们对城市容貌的要求也越来越高。2010年，上海将迎来举办“世博会”的大好机遇，该《规定》的出台，是“时代发展”和“市民呼唤”的客观要求，是政府依法行政的必然结果。早在2001年年底，负责上海市城市容貌的上海市市容环境卫生管理局就城市容貌的制定工作，开始了专题研究和多次研讨，先后三次下发征求意见稿，广泛听取了市民、有关专家和相关部门的意见。因此，该《规定》即是一个属于政府规章性质的、《条例》实施的配套文件，也是一个集思广益、相对完全的城市容貌管理领域的政府规范性文件。其意义至少在于以下几点：

    1、《规定》的出台和实施，为构建社会主义和谐社会打下基础。上海正在构建社会主义和谐社会，加快“四个中心”的建设，其中强化城市市容管理将为提升上海城市形象和提高综合经济能力增光添彩。正如杨雄副市长在谈到抓好市容环境工作的重要性和紧迫性时所说，上海的经济社会发展已经进入了新的阶段，市容环境问题日益摆上了重要位置。按照城市容貌标准和实施这个标准，我们建设现代化的国际大都市就会加快和提高市容环境水平，形成与之相匹配、相协调的市容景观。实行城市容貌标准的根本要求，也在于同落实科学发展观、建设和谐社会、发展社会经济与市容景观建设和管理实现同步推进，使整个城市得到全面协调和可持续发展，这就是城市“形态”、文化“神态”和市民“心态”的内外和谐。

    2、《规定》的实施，有助于进一步改善市民生活质量、使上海城市更美好。实践立党为公、执政为民的宗旨就是要使人民更幸福城市更美好。上海作为一个国际化的大都市，必须适应市民群众和国际友人日益增长的环境需求，大力改善生产生活环境，把整洁、美好的市容景观融入到市民的日常生活中，融化在整个城市的品位中。按照城市容貌标准和实施这个标准，上海将在改善市民生活和提升城市品质上产生新的飞跃。特别是2010年上海将举办世人注目的“世博会”，在此期间不仅来宾众多，而且历经时间之长，城市容貌的变化将对来自国内外的宾客在生活、享受、参观、游览、购物等多方面带来非常的便利，留下美好的印象。不仅如此，而且将对今后的上海发展和整体市容景观的改观，产生长久的深刻效应。可以预料，由于城市容貌标准的日趋规范，今后在上海的任何区域、任何地方都能看到和享受到良好的市容市貌给每个市民和国内外宾客带来的实惠。

    3、《规定》的出台，为依法管理市容提供了可操作的依据。城市容貌标准按照城市的规模、特质等不同可以有所不同。在以往的城市容貌标准中，由于城市的发展和变化往往出现标准、法规滞后的现象。因此，标准和法规必须与时俱进，不断修改或充实、调整，以利于依法管理照章办事。例如，楼宇定期清洗问题。《条例》虽有明确规定：“本市主要道路两侧和景观区域内的建筑物、构筑物和其他设施的所有者、使用者或者管理者应当按照市人民政府的规定，定期对建筑物、构筑物和其他设施的外部进行清洗或者粉刷。违反规定的，由市容环境卫生管理部门责令限期改正；拒不改正的，代为清洗或者粉刷，所需费用由违法行为人承担。”但是，上述的“定期”却缺乏可供具体操作的依据。出台的《规定》，则将其完善了之。又比如，沿街商店的封闭式卷帘门问题。这是近年来日常市容管理中难以解决的老大难，特别是对主要道路和景观区域沿街商店不得采用封闭式卷帘门缺乏约束力难以操作。《规定》的出台，则对这一问题有了明确的规定。由此可见，《规定》是市容环境依法行政照章管理的基础。

    4、《规定》出台，为大市容管理格局奠定基础。市容管理是社会公共管理的一个系统管理，需要各个管理部门的共同介入。《规定》的出台和实施，为社会公共管理部门共同按照《规定》的精神，制定出各自的具体标准、规范提供了法规保证。譬如，即将出台的上海市户外非广告设施管理办法，就会规范店招店牌的设置。房地部门将和市容环卫管理部门共同出台一个居住小区市容环境管理细则，以指导物业公司管理；市政管理部门也将出台“上海市城市道路人行道公共设施设置准则”等等。这就为上海城市管理构筑了共管的平台，通过管理资源的有效整合，实现“整洁、靓丽、有序”的城市管理目标，为大市容管理格局奠定了基础。

    《规定》的总体容貌目标是“平面整洁、立面规范、空间协调、动态有序”。其中对具体内容已有明确规定的尽量不纳入，而对部分可以细化的内容，尽可能量化。对日常管理中涉及的内容尽可能涵盖，突出了城市容貌规范的源头管理，注重了分类指导，增强了可操作性。具体特点有以下几个：

    1、完善城市容貌体系。国家《城市容貌标准》只涉及建筑景观、公共设施、环境卫生、园林绿化、广告标志、公共场所等六个方面内容，而本《规定》将原环境卫生的内容进行了细化充实，分解成城市道路、城市水域、居住小区三部分，完善了城市容貌体系。这样，上海的城市容貌标准规定具体包括：建筑景观、公共设施、园林绿化、广告标志、城市道路、城市水域、公共场所、居住小区等八个方面，从平面、立面、空间，静态、动态的全方位，提出了管理要求。

    2、提升街容路貌文化品位。《规定》充分体现出城市政府“建管并举、重在管理”的原则。在具体内容上对城市容貌管理提出较高要求，强调城市景观规划设计，提升街容路貌文化品位，实现城市容貌规范的源头管理。如，建筑景观。要求新建、扩建、改建的建筑物、构筑物，应根据城市规划和技术规定进行设计、建造；主要道路和景观区域内，应进行城市设计，讲究建筑艺术，注重美观，建筑造型、装饰、色调应与所在区域周边建筑及空间景观环境相协调。如，店招店牌设置。规定了主要道路两侧和景观区域的临街单位或商店，不得设置封闭式卷帘门，应采用透视、美观的防护设施，并与周边环境相协调。如，园林绿化。要求绿地、绿化隔离带布局合理，季相分明（体现出各个季节的变化）；城市行道树要保持良好的整体效果；居民和单位应推广庭院绿化及阳台绿化、垂直绿化、屋顶绿化等特色绿化。如，广告标志。要求户外广告及非广告设施应与建筑物、构筑物的规格、色彩、风格相协调，不影响其轮廓线；文物保护单位和优秀近代建筑物外立面，不得设置户外广告及非广告设施。

    3、注重分类指导。《规定》针对上海各地区基础条件的差异和区域功能的不同，提出了有差别的管理要求，体现了分类指导的精神。如，对临街建筑物、构筑物的外墙面有普遍的规定。要求保持外型完好、整洁，无乱张贴、乱涂写、乱刻画，对主要道路和景观区域内的临街建筑物、构筑物，又提出了更加细化的规定，要求定期清洗或粉刷，属于玻璃、金属板类的外墙应每三至六个月清洗一次，对贴面砖、石材类的每年清洗一次。如，主要道路和景观区域及机场、码头、车站广场范围内设置的围墙、围板要不低于2.5米，其他路段设置的围墙、围板应不低于1.8米。又如对环卫设施，要求主要道路和景观区域内的公共厕所设施的等级，应达到一类水平，其它地区不低于二类水平。

    4、增强可操作性。《规定》的可操作性主要体现在：（1），遮阳蓬帐。要求其下沿高度不低于2.5米，宽度不得超过人行道的三分之一(最宽不得超过1.5米)；（2）空调外机，要求其下沿高度不低于2.5米。（3）户外广告，明确要求人行道宽度小于8米的道路两侧不得设置实物造型广告设施，而可以设置的实物造型广告设施，其宽度也不得大于人行道宽度的四分之一。（4）公共设施，要求阅报栏、画廊、招贴栏、书报亭、电话亭、售货亭等应定期清洗。

综上所述，《规定》的出台还仅仅是从上海城市客观发展需要出发的一个与时俱进的政府规范性文件，代表了当前抓好城市市容管理的方向，但是，按照建设上海国际性大都市的要求，《规定》还有待上升成为法律法规。因此，还需在时间、实践和发展中加以完善和提高。（作者：于福江  上海市市容环境卫生管理局市容管理处处长  孙 鉴   上海市市容环境卫生管理局市容管理处助理调研员  凌洪涛  上海市市容环境卫生管理局市容管理处副主任科员 ）