环境影响评价，是指在进行某项人为活动之前，可能给环境质量造成影响所进行调查、预测和估价的一套法律化、制度化规则，并与此同时提出相应的处理意见和对策。目前，我国环境影响评价制度并不是完美无缺，而且与发达国家相比仍有较大的差距和局限。
　　完善环境影响评价制度，对于加强城市管理、强化市容环境监督是有积极意义的。本文对目前环境影响评价制度的不足，及其进一步如何完善，提出如下研究与思考。

一、 我国环境影响评价制度的主要内容

   国务院1998年审议通过了《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》），根据《条例》以及其他相关规章的规定，我国环境影响评价制度的主要内容包括：
　　1. 环境影响评价的对象是建设项目
　　《条例》所称的“建设项目”是指按固定资产投资方式进行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。按计划管理体制，建设项目可以分为基本建设、技术改造、房地产开发（包括开发区建设、新区建设、老区改造）和其他共四个部分的工程和设施建设。
　　2. 对建设项目的环境影响评价实行分类管理
　　根据《条例》第七条的规定，国家根据建设项目对环境的影响程度，实行分类管理。第一类是对环境可能造成重大影响的项目。建设对环境可能造成重大影响的项目，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价。第二类是对环境可能造成轻度影响的项目。建设对环境可能造成轻度影响的项目，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。第三类是对环境影响很小的项目。建设对环境影响很小的项目，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。《建设项目环境保护分类管理名录》则对“重大影响”、“轻度影响”、“影响很小”进行明确界定，并对各类建设项目的具体名录进行明列。
　　3. 建设项目环境影响报告书的内容
　　《条例》第八条规定，建设项目环境影响报告书应当包括下列内容：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析和预测；环境保护措施及其经济、技术论证；环境影响经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价结论。涉及水土保护的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保护方案。
　　4. 环境影响评价报告书或登记表由行业部门预审，环保部门审批
　　建设项目环境影响报告书(表)或登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。
　　5. 对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度
　　《条例》第十三条规定，国家对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。从事建设项目环境影响评价工作的单位，必须取得国务院环境保护行政主管部门颁发的资格证书，按照资格证书规定的等级和范围，从事建设项目环境影响评价工作，并对评价结论负责。《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》对评价证书的等级、申请评价证书的条件和程序、评价证书管理与考核、罚则等作了具体规定。

二、 当前我国环境影响评价制度存在的问题

　　从上述环境影响评价制度现状看，我国环境影响评价制度已形成相对完善、内容较为充实的体系。它对于预防新的污染，缓减环境污染和生态破坏起了积极作用。但是，从环境影响评价制度的实施情况和世界各国立法趋势来看，我国的环境影响评价制度还存在一些比较明显的缺陷：
　　一是宏观决策没有纳入环境影响的评价对象。在我国，评价对象只限于具体的建设项目，而对国家宏观决策的环境影响评价却长期未能予以足够的重视，这不能不说是一个重大缺陷。对环境有重大影响的一些具体建设项目，固然对环境有直接影响，需要进行环境影响评价，大多数国家亦十分重视对建设项目的环境影响评价，但是，与具体项目相比，国家的重大经济、技术和产业政策，区域和资源开发规划，城市和行业发展规划，重大基础设施建设等对环境的影响更大。如果说，具体建设项目对环境的影响是局部性的话，那么立法与政策对环境的影响则是全局性的。一旦决策失误，会给相当范围甚至全国的环境质量带来重大损害和危害。
　　二是缺少公众参与的民主决策机制。在评价程序上，世界上绝大多数有环境影响评价立法的国家，几乎均将公众的参与作为环境影响评价程序的重要组成部分。而在我国，环境影响评价制度从产生到1996年前，在一些重大的环境立法上却一直没有体现。只是在1996年，全国人大常委会才在通过的“关于修改《水污染防治法》的决定”中，对公众参与环境影响评价有所涉及。其后，虽然《环境噪声污染防治法》以及《条例》都作了类似《水污染防治法》的规定，但这些规定都过于原则，对于公众参与的方式、阶段、人员、效果等并没有进行规定。因此，这些规定只不过是公众参与的宣言，并没有形成公众参与的完整机制。环境影响评价制度的这一缺陷明显地反映了我国立法与国外立法的差距。
　　三是立法层次偏低。纵观国外环境影响评价立法状况，大多数国家都制定了专门的环境影响评价法，对环境影响评价制度作全面、系统、完整的规定。而我国虽在《条例》中对环境影响评价制度也作了较为完善的规定，但只是国务院的行政法规。而且，该《条例》并不只是针对环境影响评价制度的。环境影响评价制度作为全面预防环境污染和生态破坏的重要法律制度，对可持续发展具有举足轻重的地位，在环境法律体系中应占有极为重要的地位。我国缺乏环境影响评价的国家立法，不利于全面发挥环境影响评价制度的作用，与其它国家相比，也是明显滞后。

三、 如何完善我国的环境影响评价制度

　　1. 建立宏观重大决策环境影响评价制度
　　我国现行的环境影响评价主要限定在建设项目对大气、水、噪声和生态等方面的环境影响进行评价和预测方面。这对于保证环境不会因建设项目的实施而出现明显的污染与退化，起到了积极的预防作用。但是，我们必须注意到对环境施加影响的行为不仅来自于建设活动，更主要的来源于政府。与具体的建设项目相比，政府的决策行为对环境的影响更大。因为单个建设项目对环境的影响毕竟是局部的和有限的，而作为代表国家的政府的一个决策一旦出台，其所造成的影响小则涉及某个地区的发展，大则影响全国。因而建立政府宏观重大决策的环境影响评价制度势在必行。
　　历史经验表明，国家的重大宏观决策对于环境具有重大影响。在1979年我国《环境保护法（试行）》颁布以前，中国没有环境影响评价制度，更谈不上对宏观重大决策的环境影响评价。但是政府的不当决策对环境造成的不良影响却长期存在着，特别是环境敏感行业所产生的严重污染，给国家带来了巨大经济损失。事实上，尽管国务院出台的产业政策带来了一些消极的作用，但是也不能据此完全否定这些产业政策。问题应当注重的是：在于如何发展？发展的规模？能不能作为支柱产业？发展以后将会给生态环境带来什么影响？如何避免这些对环境的不良影响，等等。对此，我们需要进行科学的论证与分析，以确定适当的发展方向。据此看来，在我国目前的产业结构、投资结构与投资方向在很大程度上受到政府部门宏观指导的影响的情况下，完善国家的政策、法规、计划、规划等方面的环境影响评价制度，是十分必要的。
　　2. 建立公众参与环境影响评价制度
　　环境影响评价的公共参与（public participation）制度，指建设单位及审批环境影响评价报告书机关以外的其他相关机关、地方政府、社会团体、学者专家、人大代表、政协委员、当地居民等，通过法定的方式，参与环境影响评价的制作、审查与监督等活动。
　　《我国环境保护法》对环境影响评价的公众参与问题没有进行规定。在我国，对于公众参与环境影响评价的规定，最早见于1993年原国家环境保护局、国家计委、财政部和中国人民银行。
　　在1993年6月21日发布的《关于加强国际金融组织贷款建设项目环境影响评价管理工作的通知》中指出：“对国际金融组织贷款建设项目环境保护工作，世界银行、亚洲开发银行均有明确的要求，并将贷款项目的《环境影响报告书》列为办理贷款项目手续不可缺少的文件之一，对贷款项目环境影响评价提出了较完整的程序和要求。”该通知要求：“公众参与是环境影响评价的重要组成部分，《报告书》中应设专门章节予以表述，使可能受影响的公众或社会团体的利益能得到考虑和补偿。公众参与工作可在《评价大纲》编制和审查、《报告书》审查阶段进行。”并规定了两种公众参与的方式：第一种是：建设单位和环保部门直接听取贷款项目所在地人大代表、政协委员、群众团体、学术团体或居委会、村委会代表的意见和建议；第二种是：项目所在地人大、政协或群众团体征询受影响地区公众的意见。该《通知》虽然对公众参与环境影响评价作了较为明确的规定，但它却针对国际金融组织贷款项目。在1996年《水污染防治法》修改过程中，根据《里约宣言》的精神，增加了一项特别的规定，即建设项目“环境影响报告书中，应该有该建设项目所在地单位和居民的意见”，使公众参与普通建设项目的环境影响评价制度在立法上初现端倪。
　　在1996年通过的《噪声污染防治法》中，对公众参与环境影响评价制度也作了与《水污染防治法》相同的规定。而在1998年国务院通过的《建设项目环境保护管理条例》中第15款也对公众参与环境影响评价作了原则的规定：“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。”
　　由于我国规定了公众参与和未规定公众参与的法律，均没有具体规定公众参与的程序，因而该规定实际上采取了一种回避矛盾的做法。
　　3. 制定环境影响评价法，提升立法层次
　　环境影响评价法作为国家对环境影响评价制度的最高立法，它应当对环境影响评价制度作系统、完整、明确的规定。比如，对环境影响评价制度的立法目的、适用对象、内容、审批程序、评价单位、公众参与、法律责任等作出法律规定。我国虽然对环境影响评价制度亦相当重视，但必须改变立法层次上偏低的局面，按照世界上相当多国家的做法，结合我国的国情制定一部国家专门的环境影响评价法。鉴于我国严重的环境污染和生态破坏现状，进一步完善环境影响评价制度，特别是制定一部专门的环境影响评价法已刻不容缓。

(作者：郑燕  上海新杨浦置业有限公司总经理秘书)