许 春


　　在城市管理工作中，齐齐哈尔市政府提出了“管理无止境，服务无极限”和“向市民参与要管理，向市场化机制要管理，向体制改革要管理”（简称“两无”、“三要”）的要求，这在新形势下领会城市管理内涵和外延有着重要的现实意义和长远意义。
　　一、背景和意义
　　齐齐哈尔市政府对城市管理工作十分重视，韩冬炎市长明确提出了城市管理工作必须实现“管理无止境，服务无极限”和“向市民参与要管理，向市场化机制要管理，向体制改革要管理”。这是针对城市管理面临诸多弊端和困难，严重阻滞了城市发展和管理水平提高的现实情况提出的新要求。这些弊端和困难主要表现在以下几方面：
　　一是体制不顺。在长期以来的城市管理中存在着横向不协调，纵向不贯通，步调不统一，指挥力度弱，管理的缺位、梗阻和互相推诿以及上紧下松，这都是管理体制造成的弊端。二是机制不活。城市管理不适应市场经济的发展要求，长期处于低级阶段徘徊，人员进出口不畅通、不规范，管理机制僵化，多干少干一个样，干好干坏一个样。三是标准不高。一些管理处于突击式、简单式、应付式状态，缺乏规范化、标准化、常态化管理措施。纵向比总感觉水平有提高，横向比才看到标准有高低。四是管理不力。由于法规不健全，有些管理处于无法可依的被动状态。但是，有法不依、执法不严、违法不究的问题更是大量存在。五是民心不齐。由于宣传动员不够，市民参与管理的意识不高，管理者与被管理者之间不理解、不和谐、不同步，使管理工作难以得到最广泛的支持和配合，甚至出现对立情绪。
　　市政府提出的“两无”、“三要”要求，既有工作的目标和原则，又有实现目标原则的措施，对破解各种矛盾和困难，全面做好新形势下的城市管理工作有着重大的指导意义。
　　二、内涵与外延
　　1.城市管理必须坚持的目标和原则。“管理无止境，服务无极限”，语言简练，寓意深刻，它为城市管理工作从客观上提出了两个方面的要求：一是目标要求。城市管理是一个永无止境的历史过程，随着经济和社会发展，随着城市化进程的发展，城市管理都会遇到一些新的问题，都会不断提出新的目标要求。因此，城市管理不能满足一时一事和一地一己的现状和进步，要站在法律法规、制度标准的高度，站在当前和未来发展的高度，站在纵观全局和纵览本地的管理高度，审时度势、与时俱进地提出符合实际的目标要求。二是原则要求。“两无”，提出了既要管理又要服务的城市管理原则。因为城市管理的纵深在不断延伸，城市管理的领域不断扩展，管理和服务都要无止境、无极限。要寓服务于无穷的管理之中、寓管理于无限的服务之中。只管理不服务，那不是人民政府的管理；只服务不管理，那是无政府的管理。两者之间既有着割不断的深刻的内在关系，又有着驱不散的普遍的外在联系。
　　2.必须坚持有效途径和重大举措。一是向广大市民的参与要管理。就是说，管理的主体不只是少数的管理者，而应是广大的市民。没有市民的广泛参与，城市管理就没有广泛的基础，管理的主体就会大大地缩小，管理的客体就会大大地增加，就会形成少数人对多数人的被动管理和多数人对少数人的消极对抗。只有最广泛地组织发动广大市民参与到城市管理之中，才能实现真正意义上的“人民城市人民管，管好城市为人民”的方针。二是向市场机制要管理。市场经济条件下的城市管理，不仅要充分运用好有效的各种行政手段，还要运用好经济手段和法律手段。城管各种重大项目的审批，要通过公开招标拍卖的市场化机制进行，环卫的清扫清运、垃圾处理和清雪等工作也要建立市场化的运行机制，对于暂时存在的使用城市公共资源的经营行为采用合法的经济手段进行管理。凡是能够采用市场化机制的，都必须实行市场化机制，这样才能体现公开公平的原则，才能提高管理效率和水平。三是向体制改革要管理。要按最佳配置的原则，理顺城市管理横向与纵向的管理体制，避免和减少管理缺位、推诿扯皮、“有利的争着管，无利的扯着干”等内耗现象。重点做好综合管理和相对集中处罚权体制的确立，保证协调顺畅、政令畅通。
　　三、城市管理的最高境界
　　“管理无止境，服务无极限”提出的目标和原则是非常高的，它包括地域上、时间上、职能上、过程上、程度上的概念。首先要找准当前管理工作所处的位置。目前，我市的城市管理仍处于低级徘徊阶段。基础差、标准低、投入少、力度弱、掣肘多等弊端，长期困扰着城管工作的发展；应付式、被动式、随意式管理是城管工作长期处于“整治—反弹—再整治—再反弹……”的怪圈。二是确立城管的总体目标和阶段性目标。总体目标的确立要依据国家、省和市的要求，结合本市的实际，借鉴先进地市的经验，科学合理地确定。阶段性目标要根据总体目标的要求，科学地划分阶段，合理分解目标，以量变促进质变。三是树立管理理念。“管理无止境，服务无极限”是城市管理的最高境界。要达到这一境界，就必须树立全方位、全职能、全天候、全过程“四全”管理和服务的理念。但是，“两无”不是虚无缥缈的，人也不是永动机，还必须把“两无”量化为区域性、时间性、职责性、阶段性的概念目标和标准，让大家能看得见、记得清、够得着、行得通。四是确立管理和服务的原则。主要包括：横向责任到边、纵向责任到底的原则；突出整治重点，形成地方特色的原则；制定规范标准，实行长效管理的原则；延伸管理触角，推行网格管理的原则；坚持以人为本，主动提出服务的原则；实行依法管理，体现公平公正的原则。
　　四、目标与举措
　　1.向市民参与要管理。一是要通过宣传动员，提高广大市民的文明和参与意识，自觉遵守、维护市容环境和公共秩序。二是发挥“门前三包”责任单位（人）的作用，管好责任区内的环境卫生和市容秩序，完成好冬季清雪责任任务。三是发挥人大代表、政协委员、行风监督员的作用，监督城管工作的实施，积极提出有针对性、可行性的建议或意见。四是建立城市管理听证制度，让市民参与决策、执法、监督等全过程的城市管理。五是建立舆论监督机制，利用报纸、广播、电视、互联网等媒体，开辟专栏，广泛接受新闻舆论监督。六是在重大节庆活动期间，组织城市管理志愿者参与整治和日常管理工作。
　　2.向市场化要管理。在市场经济条件下的城市管理，引入市场化的机制是十分必要和有效的手段。但是，管理行为和经营行为是有根本区别的。管理行为是行政和公共服务行为，以追求社会效益和生态环境效益为主，经济效益是次要的。在城市管理中引入市场化机制主要有三种情况：一是公益事业的市场化运作。在城市管理领域，环卫的清扫、清运，垃圾的处置、消纳，冬季积雪的清扫、清运，公厕、垃圾箱、果皮箱、公交站点候车亭、停车场等设施的设置，都可以采取市场化运作的方式运行，既可以弥补政府财政资金的不足，显示公平公正，又能提高运行效益和效率。二是公共资源的有偿出让。道路、广场和空中资源为政府所有，即为全体市民所有。因此，为体现公平公正原则，凡占道经营、施工和占用城市公共空间设置广告、条幅等非公益性行为，必须实行有偿出让，按规定收取相应费用。三是行政执法中的经济手段。我市即将在城市管理领域实施相对集中处罚权工作。行使处罚权时，其中就包括经济处罚。要按照相关法规的要求和标准，对违反城市管理相关法规的单位或个人进行适量的经济处罚，使违法者承担起相应的违法责任和成本。
　　3.向体制改革要管理。一是要理顺横向管理体制。城市管理涉及规划、建设、公安、工商、交通、供销、人防、人保、卫生等诸多部门，必须建立高层次、权威性的统筹协调、调度指挥机构，使各部门统一步调，同频共振，形成齐抓共管的态势和机制，在抓好本部门的专业管理的基础上，合力协同解决城市管理工作的难题。二是理顺纵向管理体制。城市管理既要重心下移，实行属地化、网格化管理，又要上下贯通，政令畅通，保持属地区域内的“一盘棋”。因此，必须建立起市、区（县、市）、街和社区的四级管理网络，每一个层次都要赋予相应的权限和责任，并通过干部管理、资金调拨、考核评比、奖励处罚等有效机制，保证上下之间的令行禁止。
　　

（作者：黑龙江省齐齐哈尔市城市管理局党委书记）
（本文图片由作者提供）