张大棣
近年来,在城管执法中暴力现象在全国各地屡见不鲜, 从“天门城管打人”到“清明上河图之城管来了”，从《小贩之歌》到《城管之歌》，甚至某知名的电脑游戏将“中国城管”设置成霸道的街头霸王。在百度网站上检索“城管打人”，竟然有40多万条相关的网页信息。
形象，就是生命！每个人都理解这句话的含义，可是城管执法形象却在一天天恶化，“城管执法”一词俨然成了负面形象的代名词，究其根源，一方面固然与媒体的渲染炒作和市民的误解有关，但另一方面还是由城管执法内部管理体制和人员素质决定的。一个体制，一个素质，笔者认为，对于一线的基层城管执法而言，考虑如何提高自身素质比一味要求改革城管执法管理体制要更加现实和有效些，毕竟体制的改革不可能一蹴而就。另外，即便体制理顺了，素质上不去，类似的暴力事件难免还会发生。所以说，队伍的整体素质才是城管执法形象的根本。
因此，要从根本上改善城管执法形象，还是要从提高队伍总体素质上下功夫。从我们的实践经验来看，提高当前城管执法队伍的整体素质，还是要从思想源头上入手，从转变执法理念上开始，至少应该从树立以下五种理念开始：
一、 要树立“执法为民”的理念，强化以服务促管理
为民服务是当前政府职能转变的内在要求，是城管执法工作的出发点和落脚点。但由于传统的“管制型”执法思维的巨大惯性,部分城管执法者仍将管理者与被管理者对立起来，简单地认为双方只是管制与服从的关系,把“为民执法”变成“对民执法”，在执法中只注重强制性,而忽视了为民服务的一面。在这一旧思维的影响下，少数队员在执法中态度蛮横，作风粗暴，引发各种矛盾冲突也就在所难免。
2008年1月在北京召开的城管执法局长联席会议形成了一个共识：“鹰派”执法是死胡同，管理重在服务才是王道。这已成为整个城管执法行业的共识。上海城管执法也在去年开始推进“城管执法十大”便民利民措施，“城管执法进社区”就是其中一项不错的服务举措。从我们嘉定区一年来的实践效果来看，“城管执法进社区”由于能帮助社区居民解决一些实实在在的困难，受到小区居民群众的一致好评。去年，我区的“城管执法进社区”工作已经覆盖了全区110个居委中的75个，今年年底将实现100%的全覆盖。为进一步提高工作的实效性，我们在各联系社区设立投诉箱，公开投诉电话，还统一制作了《城管执法进社区联系手册》，联系社区的队员人手一册，认真做好每次的走访记录，作为年底考核内容之一。
其实，市和各区（县）、街镇城管执法部门完全可以根据自身实际开展形式多样的服务活动，用人性化的服务来赢得群众的支持和好感。实践证明，能否做到服务于人民,密切联系群众,倾听群众意见和呼声,接受群众监督,为人民群众排忧解难,也就决定了执法工作能否得到人民群众的支持与满意。
二、 要树立“舆论先行”的观念，营造良好执法氛围
现今社会信息发展迅速，各种通信手段极度发达。有些媒体忽视了舆论的正确导向，不以事实为根据，而以吸引民众的眼球为己任。动辄就是“城管又打人啦”、“城管是对弱者的歧视”等等。而城管执法部门却由于忙于具体的执法任务，与媒体沟通不够，很少主动宣传自己，往往等到突发事件被曝光、城管执法形象受损后才急着去“灭火”。因此，引导正确的社会舆论导向是当前我们城管执法人的一项紧迫而艰巨的任务。
城管执法,舆论先行。只有把舆论引导到城管执法工作的正面上来，多反映城管执法工作的难点和困境，多树立城管执法人员的先进典型，多宣传无照摊贩存在的危害性和不合理性，我们的城管执法工作才能顺利开展。为了做好宣传引导工作，我们大队办公室安排了专人负责媒体联络工作，及时将城管执法工作中具有良好社会效益和新闻价值的信息提供给媒体，引导媒体多从正面报道城管执法工作。每逢渣土整治、取缔乱设摊等重大整治行动，都会邀请区电视台、报社等媒体记者进行全程报道。在遇到个别突发事件时，在第一时间统一宣传口径，减少流言和小道消息等负面信息对城管执法形象的损害。
另外，深入基层群众进行宣传也是一项重要的工作，因为群众对城管执法的误解，需要我们的宣传教育来化解。在一些整治小摊小贩的行动当中，部分市民往往对摊贩表示同情，对城管执法却比较反感，围观起哄现象比较常见。我们要求队员在这个时候理直气壮地进行劝导教育，让围观起哄的人知道我们正是在为他们执法。除此之外，为动员广大中小学生和市民积极参与城市管理，参与环境整治，我们还开展了“小手牵大手，暑期城管执法小卫士”城管执法宣传教育和体验活动，活动以一个中队一个点的形式开展，对中小学生普及教育城管执法工作相关法律法规知识，组织“城管执法小卫士”向市民散发城管执法宣传册，纠查乱吐痰、乱丢垃圾、“三乱”小广告等不文明行为，在社区、街道、菜场周边清除“三乱”小广告、捡垃圾、清扫街道等，培养了孩子们从自身做起，从小事做起，从小养成良好的市容环境意识和行为习惯，收到了很好的宣传效果。
宣传工作是城管执法工作的一个重要组成部分，良好的社会舆论氛围,是城管执法工作顺利开展的重要保证。在日常执法工作中,要高度重视信息宣传工作,坚持用全方位、多层次、高密度的舆论宣传,为城管执法工作的开展创造良好的外部环境。
三、 要树立“疏堵结合”的理念，促进社会生态文明
城市乱设摊管理是城管执法工作的一大难题，绝大多数的城管暴力执法事件也都发生在整治街头摊贩的行动当中。客观地讲，那些无照商贩大部分都是下岗职工和外来无业人员，三四十岁了，没有什么特长，社会地位不高，导致了他们当中一部分人对现实社会和城管执法工作者有着严重的不满和抵触情绪。这个时候，我们的城管执法工作者应该以极大的耐心，劝诫相对人不再进行违法行为的同时，更应从内部向上级反映并协调各有关部门在重点地区建立规范化市场和临时疏导点，进行规范化管理。
为解决小区周边餐饮摊点隐患的问题，我们尝试与餐饮公司联合搞起了“早餐工程”。通过协议，特许“迎园集团”在各小区门口设置早餐车，来满足小区居民买早点的需要，城管执法和市容管理部门则对早餐车的位置和规格进行监督管理。这是我区城管执法通过规范化设摊来满足市场需求、减少乱设摊现象的一次尝试，受到小区居民的广泛好评。2008年初，我们对30多家农民自产自销的乱设摊点进行了集中规范化管理，摊主不需缴纳管理费，只需交纳少许卫生费即可在此经营。经过规范化管理，既方便了周边群众的需要，又避免了影响市容。目前，我区大多数的街镇都设置了有季节性或常年性的疏导点，对摊贩进行规范化管理。
从我们的实践经验来看，在对待无照商贩等动态管理对象时，采用“疏堵结合”的办法，才是解决问题的硬道理。良好的市容完全可以不以牺牲民生为代价，这是现代社会生态文明的应有之意。“疏堵结合”的办法不仅仅适用于大禹治水，在现如今的城市管理工作中同样重要。与其围追堵截、激化矛盾，不如通过“禁改限”，进行柔性疏导和规范化管理，在许可范围内允许小贩摆摊谋生。这样不仅能缓解部分百姓疾苦与社会矛盾，为构建和谐社会出力，同时也可以让城管执法多年以来所受的“夹板气”随之消失。
四、 要树立“区域联动”的理念，建立城管执法协同机制
以前的群众投诉相当一部分都来自城郊结合部、街镇与街镇、区与区和省际结合部的居民。这些地方外来人员比较多，往往两边城管都在管，却都管不好。以乱设摊为例，这边城管来了就往那边跑；那边城管来就往这边跑，赶来赶去，不能解决问题。久而久之，这些地方就成了“脏、乱、差”的典型代表，与周围的市容环境形成鲜明对照。周围的居民因此多有怨言，经常投诉城管“不作为”。
为解决好城郊结合部、区际结合部和省际结合部的环境脏乱差问题，我们采取区域联动的措施，在这些交界地区逐渐建立城管执法协同机制。针对区内街镇结合部的管理问题，我们安排相关辖区中队定时开展联合整治，大队直属中队不定期进行巡视检查，在对各中队的考核当中也将双方交界处的管理范围扩大200米，总体效果比以前“赶来赶去”有了明显好转；为了对区际和省际结合部进行有效管理，我们通过调查摸底，建立了专门的区际结合道路数据库，还先后同普陀区、宝山区和江苏昆山城管签订了《无界化管理协议书》和《精神文明同创共建协议书》，共同开展交界区域范围内的各项综合整治，使交界区域范围内的市容环境始终处于可控状态。目前，不同行政区域的城管部门对交界处完全实行共同管理还有一定难度，一些管理体制机制上的障碍还有待拆除，但“无界化管理”、“精神文明同创共建”，甚至“指定管辖”都不失为一种有效尝试。只有逐渐打破“各自为政”的旧思维，才能真正全面提升辖区内的城市管理水平。
五、 要树立“社会管理”的理念，实现城管执法社会化
城管执法本质上行使的是涉及城市管理的各类职权,这样虽然克服了原来各部门分头执法造成的推诿扯皮、效率不高、执法扰民和多头重复处罚的弊端，但同时也给城管执法带来了很大的难度，仅靠城管执法的力量是很难解决问题的。以渣土整治为例，没有交警和公安的配合，仅靠城管执法的单打独斗是很难完成一次整治行动的。其他的如整治乱设摊、整治一次性塑料饭盒等工作，也需要工商、质监局等职能部门的配合。可以说，联合整治已是当前城管执法的一种日常性工作，必须形成一种“城管执法主导，社会参与”的城市管理模式。
2007年上半年，我们在真新街道曹安路创设的“临街小商铺”，就是利用社会机构进行摊贩规范化管理的一次有益尝试，积累了经验，前面提到的“早餐工程”也是我们借助市场手段进行摊贩规范化管理的举措之一。去年，我们结合“迎世博”，在安亭试点城管执法与社区志愿者同创共建工作，挑选一批素质好、思想可靠，又热心公益的社区志愿者在城管执法的培训指导下参与管理工作，重点整治乱设摊和乱停车。经过一年多的试点，取得了明显效果。日前，我们已经开始在全区推广这一新做法。
事实告诉我们，广泛吸收社会力量参与城市管理乃是大势所趋。在日常管理当中一定要注意吸收包括政府、非政府组织、营利性企业、社会公众等在内的各类组织和社会成员都发挥管理主体的作用，只有这样才能真正实现“人民城市人民管”的齐抓共管局面。
理念的作用，就在于它对行为和实践的指导作用。有什么样的理念就会有什么样的行为结果。当前城管执法的困局在于体制，更在于人员素质的欠缺和执法理念的迷失。要从根本上改善城管执法形象，提高城市管理水平，就必须先从思想理念上正本清源，继而将这些理念制度化、具体化，转化为实实在在的行为规范和行动举措。世博会给我们城管执法人带来了艰巨的任务和挑战，同样也给我们带来了大好机遇。从长远来看，如何利用“世博”机遇，转变执法理念，改善城管执法形象，提高管理水平是我们比“迎世博”更应该重视的战略问题。
（作者：上海市嘉定区城市管理行政执法局局长）
（王勇配图）