唐龙辉 
　城市管理综合执法如何服务地区？这是新形势下的一个新理念。其主要内涵，就是服务经济建设、服务地区发展和服务市民工作生活。这是城市管理执法的宗旨，也是城市管理的重要使命。对于上海南汇区一级的城市管理监察大队的职责来说，就是按照法定权限和程序行使权力，忠实地履行服务地区的职责，为把南汇建设成为现代化的海港新城做出自己的贡献。
　一、政府职能转变，给城管执法理念提出了新要求
　党的十六届五中全会提出构建和谐社会，建设环境友好型、资源节约型社会。同时，对我们的政府工作也提出了从严治政，狠抓自身建设，强化职能转变，努力建设忧民所忧、乐民所乐的要求；要努力建设务实高效、廉洁勤政的责任政府和依法行政、公正严明的法治政府。这不仅对城市管理工作，同样对城市管理综合执法工作，都提出了从理念到实践的全新的要求。应当明确，我们的执法必须树立为民、亲民、利民的形象，真正实现和谐执法。
　《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台、《物权法》的实施和《上海市城市公共区域设摊管理导则》（试行稿）的即将试点，都表明政府从权力本位向义务本位的转变。政府的职能，更多地体现在为百姓安居乐业、自由生活提供福利，取消强制功能，把救助变成完全的自愿行为，实施疏堵结合，将一味的“堵”主动地变成积极的“导”。为此，一些旧的执法理念和行为方式，也都将随之改变。
　和谐社会的主旨，是为了实现社会的公平。但由于我国正处在一个全方位的社会转型时期，社会类型从传统社会向现代社会转变，经济体制从计划经济向市场经济转变，政治体制从高度集中向民主化、法制化转变。这些转变，为我国在21世纪的强劲发展带来了无限的生机和注入了不竭的动力。同时，我们也必须看到：城乡差别、东西部差别还在进一步拉大，经济活跃程度的加大和进城人员数量的庞大（仅南汇就有流动人口40多万）。这一切，都决定了城市管理和执法，具有社会性、综合性、动态性，并且容易和管理相对人或违法当事人发生利益上的冲突，城管和执法充满了阻力和挑战这样一个鲜明的特点。
　创建文明城区，建设新农村、新郊区和市容卫生责任区制度等许多项目和要求，又使地区的管理目标越来越具体，比如无违章搭建，无无证占道的设摊，无跨门的经营，无流动的摊点，无乱张贴、乱涂写、乱晾晒，无侵占和毁坏沿街绿地，以及无机动车、非机动车乱停放乱占道路。同时，还要做好广告牌设置规范有序、建筑工地管理的到位，等等。一方面“创建”和“管理”，时间紧、任务重、压力大。另一方面，市民的法律意识也在不断增强，维权意识不断提高。所以，当务之急就是要适应城市快速发展的要求，提高管理和执法水平，提高管理业务技能和执法技巧。这些，都是迫在眉睫的问题。
　二、新形势新任务，城管执法核心内容和任务必须转变
　在城市管理工作中，建“和谐城管”是新形势下的一个新任务，其核心内容，就是把构建和谐社会的宗旨，渗透于城市管理的各项工作之中，逐步消除“以罚代管、以压代管”等粗暴式管理模式，实现以人为本的管理模式的转。一是要以完善的工作制度，以宣传、教育、引导和帮助等多种手段，提高市民群众主动的参与和自觉的维护意识。二是要以服务为核心，深入社区实行网格化的服务管理，实现早、中、晚三个时间段和重点区域的全面监控管理。三是要以依法行政为根本，加强城市管理工作领导干部和工作人员的法律、法规学习，特别是加强城市管理工作相关法规制度的学习与考核，不断树立“依法行政”的意识，不不作为，不乱作为，做到严格、客观、公正地执法。四是要以长效运行机制作保障，推进城管执法的科学化、制度化、规范化、持久化。五是以和谐城管为宗旨，转变“以我为主”的单向执法模式，加强与居民群众的交流与沟通，以劝告、教育、警示体现对弱势群体的爱护，倡导对社会、家庭、个人和谐关系的维护和责任。为此，要正确处理好四对关系：
　1．正确处理文明执法与严格管理的关系。首先是要明确一个前提，不管是文明执法还是严格执法，都必须建立在社会主义法制的基础上，必须遵循 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的前提。文明执法并不等于放松管理，不去执法；而严格管理也并不意味着执法者可以为所欲为，甚至是粗暴执法。文明执法和严格管理都必须依照“法有明载”的原则，严格按照有关法律法规条文规定执行。其次，要树立一种精神，城市管理行政执法既是管理，更是服务。无论是劝导还是处罚，最终的落脚点都是教育，规范市民的行为举止，从而达到市容整洁、秩序井然的最终目的。再次，要把握一个结合点。严格执法就是坚决依法办事，通过严格执法来维护法律的尊严和政府的形象，是文明执法的前提和基础；文明执法就是体现以人为本，更加注重情、理、法的合理运用，是严格执法的表现形式和最高境界。准确把握的结合点，就是对确实存在着严重困难的违法当事人，必须实行人性化的多方协调，积极帮助，从宽从轻予以处理；而对于屡教不改，钻政策空子的，则应下定决心，予以取缔，做到刚柔并济。
　2．正确处理大多数人的共同利益和弱势群体的具体利益的关系。作为改革开放和社会转型期的代价，使弱势群体浮出了水面。妥善处理人民内部矛盾，善于做群众工作，综合运用政策、法律、经济、行政等手段，以及教育、宣传、协调、引导等方法是处理弱势群体最好方式。因对方的身份不同，造成群众围观的处境和执法管理的被动尴尬是常有的事。处理这一关系，一方面要依照法律规定，做到说道理、讲法规，取缔违法行为，明确维护大多数人的共同利益；另一方面，要加强对弱势群体的关心力度，不定期地送去关心和爱心，在舆论中树立起执法为民的形象。
　3．正确处理市民便利与城市整体规划的关系。在许多地区，特别是城郊结合部，市民的便利与城市规划存在着一定的矛盾，这对于管理和执法部门来说正是处于堵而不疏则死，疏而不堵则乱的两难地段，取缔马路市场，则给市民造成不便；放任，则影响市容市貌。因此，要正确处理市民便利与城市规划的矛盾，疏堵结合则活。一方面必须从城市整体规划的源头抓起，另一方面要抓周边居民的思想教育，提高文明、道德与意识的程度，实施与工商、规划部门的协商机制，控制和疏导马路市场。
　4．正确处理敢碰硬与不硬碰的关系。管理和执法活动，是一项行政行为。必须得到行政相关部门，特别是公安部门的大力支持。但由于主客观的原因，使得城管和执法的威信弱，执法环境差和暴力抗法现象时有发生。这就要掌握好的执法技巧，正确处理好敢碰硬和不硬碰的关系。具体做法，首先是执法行动方案一定要制订得周密，考虑得全面，前期宣传一定要到位。其次，在执法过程中要注意随机应变，掌握驾驭复杂局面的能力。再次，是在关键时刻需要公安机关的保驾护航，以防执法陷入僵局，避免矛盾的升级发展。
　三、放宽视野,大力改善地区市容环境质量
　服务地区，为市民群众提供一个良好的生产、生活环境，解决人民群众普遍关心的热点、难点问题，是最直接体现市民群众根本利益的民生问题，也是体现地区品味和质量的根本要求。为此，放宽视野，就是要求城市管理和执法必须从维护地区大多数人的整体利益出发，既保障监察执法到位，又避免错位越位。一是要加强环境治理，攻坚克难做好“清脏治乱”。可以重点开展整治百条道路、治理百个污染点和开展百日会战等“三个一百”的活动。可以加强疏导，实行“严禁区、严控区、控制区”的三区管理方式，对乱设摊实行差别管理。可以实行管理、执法、保洁、责任人“四位一体”责任区模式。建立城镇网格责任区，将主要道路划分经纬网格，在每个网格内配备执法队员和协管员，实行定人、定时、定岗、定责、定标准、定奖惩的管理。为此，着重要做到“三个加强”：
　一是加强与各相关部门的沟通协调，建立健全审批备案制度、联席会议制度和联络员制度。做到审批许可时注重城市管理；查处违法建筑、环境污染、破坏市政设施和园林绿化时，规划、环保、建设交通委等权威部门勘察鉴定及时准确；整治执法时公安大力支持，形成各司其职、团结协作，共同推进城市管理和执法工作。
　二是加强与各镇政府的沟通协调，联合取缔各类违章行为。将镇政府的主体作用、城管执法的主力军作用和协管队伍的协管作用做到有机结合，着力解决区域内市容环境的难点问题，凸显和维护区域内的市容环境亮点。
　三是加强与市民群众的沟通协调，发动市民共同参与。进一步加强专业管理与社区自治、群众自我管理的良性互动，充分发挥社区自治管理职能，调动广大市民参与社区环境管理的积极性，增强市民自我管理的能力，形成“政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。

　　（作者：上海市南汇区城市管理监察大队党组书记、政委）