傅丽萍
废弃食用油脂（以下简称废油脂或“地沟油”）管理事关民生大计，紧系食品安全、生态环境和公众身体健康。近年来，各地城市通过积极探索、努力实践，在废弃食用油脂处理和管理工作中取得了一些进展。但是，有的餐饮服务单位规范处理意识不强，政府各主管部门的“全过程监管”能力尚未体现，政策扶持与财政资金投入的力度不大以及现有的管理体制和制度设计尚不能适应废油脂安全处置、规范管理的要求，使统一收运、处置工作难以到位。因此，如何加快推进废油脂的监管、促进废油脂的规范有序处置，成为当前确保民生食品安全和公众身体健康的一个紧迫课题。
本文联系上海废弃食用油脂管理，做一些研究与思考。
组织废油脂从业人员培训
一、 上海废弃食用油脂管理的基本情况
2005年上海市政府颁布实施了《上海市餐厨垃圾处理管理办法》（以下简称《管理办法》），将废油脂的处理管理纳入了法制化轨道。6年来，通过制定和实施产生申报制度、收运准入制度，积极推进了废油脂的资源化处置。目前，在上海市获得废油脂收运许可资质的企业有25家，实际收运人员超过450人，共有107辆废油脂机动专用收运车、中心城区有专业三轮车37辆。2010年，全市共收运废油脂9720吨。通过处置招标，有2家废油脂处置企业在运营，处置后的产品为生物柴油。
二、 现行管理中存在的问题及原因分析
废油脂从餐饮消费、食品生产环节经过收集、运输、加工，通过流通到处置环节，再变成各种成品销售，涉及的管理主体有商务、质监、食药监、工商、环卫、卫生、环保等多个管理部门。
从环境保护和环境卫生的角度看，社会人员通过各种渠道，收集这些“地沟油”，收集得越多，对城市的水环境越是有利。问题在于不能把提炼后的产品作为食用油或掺入食用油，流回到食品生产和加工环节。当前，在废弃食用油脂的管理上存在着诸多问题，主要有以下几方面：
1.监管职责不明晰，管理合力缺失
在上海，2005年颁布实施的《管理办法》并未对诸多管理部门的职责予以明晰和细化，仅依靠绿化市容一个部门作为主体实施，难以应对涉及如此复杂和诸多环节的废油脂的有效的、全过程的监管。因此，管理合力的缺失是一个很大的原因，给建设全市统一的废油脂收运、处置体系造成了较大的困难。
市场是开放的，“加工废油脂产生的食用油”会因利益驱动而流入流出。外省市或本市一些食品加工企业、餐饮单位，也可能因利益驱动而使用废弃食用油脂制成的原料。面对如此流动性极强和利益驱动，加上涉及诸多管理执法领域，绿化市容、城管执法部门难以实施“全过程、全覆盖”的管理，绿化市容、城管执法部门也缺乏法律依据和检测手段对食品生产、加工环节的食用油进行监管。
2.源头控制薄弱，市场调控政策不力
废油脂，有着很大的市场需求和资源利用价值。它的这种双重属性决定了监管的艰难程度。作为“资源”，它有着一定的“价值”，作为“废弃物”它又是承担着付费的“义务”。其实，成熟的市场链是随着社会需求背景和物质生活发展水平衍生而来的。这种“利益驱动”足以使申报管理制度流于形式，因此，出现“有申报却收不到废油脂”情况，废油脂往往在产生的环节中便流失了。诚然，也有不少地区实行了“免费收运”，但也因为废油脂有足够的利润空间而难以从“市场化”中进入到政府监管下的统一收运和处置体系。
在目前，俗称“老油”的煎炸油（指在食品加工、饮食服务、单位供餐等活动中反复煎炸后的油脂）是否属于废弃的不可再食用油脂，对此如何地界定？不同的产生单位周期内可能产生的总量如何估算？管理部门如何有效掌握源头产生情况及其产生的总量，又如何确保足量的废油脂能够得到规范的处置？而“地沟油”一般是在隔油池中捞取，不少隔油池又属于物业部门管辖，也有的在公共区域内，一个隔油池常有多轮人员打捞，因此管理这种“地沟油”的调控政策和责任难以在源头上得到有效的控制和落实。
3.管理模式不尽合理，处置体系仍未理顺
《管理办法》规定，从事餐厨垃圾收运服务的企业必须是同一区域内从事生活垃圾收运的企业，而废油脂又纳入餐厨垃圾的解释范畴。原“捆绑”收运制度的设计有利于对收运过程的物流进行有效控制，即餐厨垃圾收运过程违规，最终可能影响到生活垃圾收运作业的资质，但实际上，是多年来生活垃圾的属地化收运服务和资质的专属性，使真正从事废油脂收运服务的企业无法获得许可，管理部门更难以通过提高准入门槛来严格规范其行为，也难以对违规企业实施市场退出。
以上海为例，2009年上海有2家处置企业先后建成并逐步正式运营，处置产品均为生物柴油，与江浙一带的处置企业相比，在销售价格、产品运用上缺乏一定的竞争优势（废油脂处置根据不同技术可制成油酸、硬脂酸等化工原料，脂肪酸、甲酯等乳化剂制品，或者皮革加脂剂、润滑剂等工业产品，江浙一带主要生产上述化工原料和工业产品）。本市的企业面临生存及发展瓶颈。再由于上海行政区域多、面积大，加之仅此2家处置企业，又无法直接处理地沟油，加上全市各区收集的地沟油必须经过中转集中，再委托原来由环保局许可的废油脂加工企业对地沟油进行预处理后，方可再送往2家处置企业进行深加工。客观上造成了目前上海的废油脂中转点多且较为分散，不仅造成监管难度、布局的不合理，更难使废油脂的处置物流科学合理地实现定向处置。
“地沟油”转化为各类资源利用成品
上海市绿化和市容管理局副局长黄兴华在废油脂加工厂调研
三、 加强废弃食用油脂管理的几点思考
根据“强化源头、专业收运、集约处置、综合监管”的基本思路，必须理顺废弃食用油脂管理工作法制、体制、机制体系，形成全覆盖的市、区（县）、街道（镇）废弃食用油脂的专业化收集、运输、处置服务和管理网络，建立职责明确、制度健全、监督有效的监管体系，通过3—5年的时间，实现全市废弃食用油脂的规范收运和定向集中处置、切实防止废弃食用油脂回流。
1.构建“职责清晰、分工明确”的管理体系
按照政府委办局的职责，在明确由市绿化市容局负责废弃食用油脂收集、运输、处置的前提下，加强对废弃食用油脂的政策制定、监督、管理和协调；应进一步明晰和细化食药监、质监、环保等部门的职责，需针对产生单位建立强制废弃制度，尤其是需要强化食药监部门对餐饮服务环节、质监部门对食品生产环节的监管，强化工商部门对流通环节的监管，并依法查处以废弃食用油脂为原料进行食品加工的违法行为；强化环保部门对产生单位安装的油水分离器和隔油池设施完好和使用情况的监管；城管执法部门协同其他职能管理部门对废弃食用油脂产生、收运、处置过程进行日常执法。商务、旅游部门负责加强餐饮业行业的管理，积极引导餐饮服务企业规范经营。相关部门确立联合检查、定期信息抄告等制度，推动实现信息的实时对接、源头管理的无缝衔接，形成废弃食用油脂横向到边、纵向到底的全过程全方位的”管理体系。
2.切实加强源头申报和监控
切实落实产生单位的废弃申报和规范处置责任，进一步通过制度优化、法律责任明确，要求从事食品生产、加工、饮食经营的单位以及设有食堂的运作（营）单位，在向食药监、质量监督、环保等部门办理《食品生产许可证》、《食品卫生许可证》、《餐饮服务许可》、排污等有关登记或行政许可申请和复审时，必须出示申报及委托专业收运、处置的证明。绿化市容建立与环保、食药监、质监等部门的定期信息抄告制度，形成餐饮服务、食品生产单位的管理档案，全面掌握产生单位信息。以取得隔油池许可的大中型餐饮单位、集体食堂为重点，严格台账管理，建立“一户一档”管理和公示制度，配置统一的收集容器，对油水分离器等安装锁固装置，加强日常巡查，努力做到应收尽收，避免废弃食用油脂在源头的流失和非法处置。同时，管理档案作为企业相关许可年审、量化分级评定的内容。
废油脂处置车间
3.加快健全专业化、规范化收运服务体系
一是建立高标准、严要求的废弃食用油脂收运服务市场准入制度，明确企业服务区域、处置场所、违约责任，引导“适应市场需求、服务区域固定、服务规范达标、社会责任明确”的收运企业进入市场。二是对进入市场的收运队伍建立严格的监管制度和年检年审、退出制度，规范收运作业的从业行为，统一规范着装、收运车辆，收运企业的服务信息和质量标准定期向社会公布、接受公众监督。三是运用信息化技术，加强收运到处置的全过程监控，杜绝作业过程的截留倒卖和非法处置现象。
4.完善收集运输、定向处置系统
一是加快规划各区（县）废弃食用油脂中转、处置设施服务区域，构建“分片集中、定向处置”的工作格局。二是建立废弃食用油脂处置的监管体系，逐步建立全市信息化监管平台，对废弃食用油脂处置来源、处置工艺、环境质量控制、处置产品去向实施全方位监管。三是进一步推进废弃食用油脂资源再利用产业发展，积极开展废弃食用油脂处理和资源再利用的关键性技术研究与运用推广，加快本市企业的工艺提升、技术创新，拓展利用渠道、提高产品附加值，促进资源化、无害化处理水平。四是形成标准体系、强化政策扶持。加快制定废油脂专项收运车辆的技术标准和作业规范，制定处理设施运营技术规范和监管办法。建立健全处置成本核算和价格补贴机制，核定废弃食用油脂的收集运输和处置成本，拟定废弃食用油脂处置的补贴标准，实现政府托底，确保企业微利经营、市场良性发展。
5.增强联动执法打击力度
重点针对非法收运、非法处置行为进行持续有力的执法整治，形成打击违法违规行为的高压态势。在食品生产加工环节，以城乡结合部和城市近郊区为重点，严厉打击无证生产加工食用油的违法行为。在食品流通销售环节，食用油销售者及集贸市场、批发市场等经营场所为重点，严厉查处和打击经营假冒伪劣和来源不明食用油的行为。在餐饮服务环节，以餐饮单位、集体食堂为重点，依法查处从非法渠道购进食用油和使用“地沟油”加工食品的行为。在废弃油脂提炼环节，仔细排查和清理非法提炼“地沟油”的黑窝点，摸清原料来源和销售渠道，严厉打击有关违法行为。
6.完善食品安全社会监督体系
建立健全举报奖励制度，鼓励市民群众参与废弃食用油脂管理工作。定期向社会公布在废弃食用油脂管理方面出现问题的企业和单位，对违法使用“地沟油”的餐饮企业和非法制售窝点予以曝光。大力开展宣传教育活动，引导和普及法律知识、食品安全知识，强化企业社会责任和诚信意识、行业自律意识，努力构建全社会共同参与的食品安全社会监督体系。
（作者：上海市废弃物管理处特种废弃物管理科科长）
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