陈跃、王琳

   城市综合减灾体系是城市安全的“神经系统”，是城市经济社会发展的“保护伞”。通过对现有各减灾系统的组织、力量、信息、设施、救援、保障等资源的有效整合，构筑起一个与现代化大都市地位相适应的反应快速、指挥顺畅、行动协调、救援及时、保障有力的城市综合减灾体系，为城市经济社会的可持续发展支撑起可靠的安全屏障。
一、基本思路
   以全面、协调、可持续的科学发展观为指导，确立现代危机管理理念，遵循“预防为主、常备不懈”的方针，按照“统一领导、分级管理，条块结合、以块为主，职责明确、规范有序，结构完整、反应灵敏、运转高效”的原则，对现有灾害防治系统的组织机构、信息资源、救援队伍、工程设施、后续保障、教育资源和法律法规进行整合，形成危机预警、危机识别、危机隔离、危机救援、危机善后处理的科学完善的危机管理体系，以达到移转灾害来源、缩减灾害影响，化大灾为小灾，化危机为转机目的，为城市改革开放和现代化建设保驾护航。
二、基本原则
   ——以人为本原则。以保障人民生命安全为灾害事故紧急处置的首要任务，增强政府综合减灾能力，其目的就是最大限度地减少灾害事故对人民生命的威胁和危害，为人民群众提供更为安全可靠的生活环境。
   ——以防为主原则。以灾害预防作为城市减灾工作的中心环节和主要任务，在灾害防治的“测、报、防、抗、救、援”六个环节中，突出“预测、预报、防范”环节，尽可能将灾害危机化解预防之中，使灾害影响减小到最低程度，。
   ——统分管理原则。城市灾害防治工作实行统一管理与分项负责相结合。单一灾种的防治，以专业灾害治理机构为主，相关部门配合协助治理；综合性重大灾害的防治，则由市综合减灾领导机构负责统一指挥、统筹协调。
   ——属地管理原则。灾害事故应急处置工作实行“分级管理、分层负责”。除发生全市性特大、特殊灾害事故外，一般区域性灾害事故由所在地区的县（市）政府为主负责组织处置，市相关部门则按各自职责给予协助。
   ——平战结合原则。按照长期准备、重点建设的要求，把平时的灾害事故应急管理与国防动员工作相结合，在应急准备、指挥程序和救援方式等手段上，实现平时减灾与战时消除战争后果的有机统一。
   ——精简高效原则。机构设置按照政企分开、政事分开和精简、统一、效能的原则，理顺综合部门与专业部门、各专业部门之间和上下级之间的关系，以协调部门减灾资源，形成减灾合力，提高工作效率。
三、基本构想
   城市“综合减灾”实质上是对现有城市灾害应急管理资源进行重新配置。即总体上对现有减灾人、财、物的整合；时序上对灾前管理、灾时管理、灾后管理的整合；资源上对相关减灾的科技、工业、交通、通信、人员等方面的整合；手段上对行政、专业、社会管理系统的整合。构筑城市综合减灾体系的关键，是建立“应急救援指挥系统”、“应急救援保障系统”和“应急救援防范系统”三大应急救援处置系统，现就如何构筑三大应急救援系统，提出如下基本设想。

城市综合减灾体系的总体框架

1、整合防灾部门力量，建立应急预警组织网络系统
   建立城市综合减灾机构。按照“精简、统一、高效”的要求，在现有的多个市级抗灾救灾专项领导机构基础上，增设城市综合减灾委员会，作为全市灾害管理工作的非常设综合协调机构，负责对全市灾害防治工作的指导、协调和监督。保留现有各灾害管理机构，并作为市综合减灾委员会领导下的单一灾种的协调管理机构，在市综合减灾委员会的统一协调下，按各自职能分工，相互配合，协调行动，形成综合减灾组织的整体优势。市综合减灾委员会由市政府领导牵头，由市单项灾害防治部门和市应急指挥中心负责人为主要成员，市综合减灾委员会下设市综合减灾办公室。
综合减灾管理组织网络示意图

   建立城市应急救援指挥中心。依托现有的民防组织体系通过整合城市公安、消防、交通、医疗救护、民防、安全生产、森林防火、防汛抗旱、供电、供水、燃气和城管执法等专业应急指挥系统和应急救助资源，建立一个应对全市各类危机的城市应急救援指挥中心，该中心直属市综合减灾委员会领导。中心下设若干个分中心，分别负责各项灾害的应急救援指挥工作。同时，按照“集中接警、分级分类处警、统一监督管理”的模式，指挥中心下设接警中心和处警中心，作为其主要的日常办事机构。
城市综合减灾应急救援指挥系统

2、整合减灾信息资源，建立应急救援指挥信息系统
   建立应急救援指挥信息系统。通过先进的技术手段，将全市公安、交通管理、路口监控及消防、医疗急救、公共事业等的信息通过光缆接入指挥中心大楼，使110、119、120、122、防洪、护林防火、防震、防空、防恐等不同政府部门、各个区县（市）、各街道、各乡镇、各个社区统一指挥调度所需的信息全部汇集，并进行信息整合，实现灾情信息的自动分析收集，并发出灾害预警；对灾害的“测、报、防、抗、救、援”各环节生成实时建议方案；准确统计分析评估灾情信息；并为完善、更新预案内容和决策模型提供信息服务。
   建立应急救援信息技术支撑系统。以数字集群为基础，通过现代信息与通信技术的集成，建立应急救援信息技术支撑系统。实现统一接警、统一指挥、资源共享、快速反应、联合行动。同时，在信息技术支撑系统的基础上，强化应急预警指挥自动化系统建设，使信息预警体系的功能得以完善。
3、开展突发事件应急预警研究，制定城市灾害事故应急处置总预案
   制定《城市灾害应急处置总预案》，实现对全市“测、报、防、抗、救、援”等资源的统一组织和指挥。明确灾害应急处置指挥系统的机构设置、职能、运作方式和联络方式；科学预测本地区灾情发生、发展的变化趋势；制定各类救援队伍的数量、配置和调用方案；规定灾情信息网络的设计和启用，灾情监测与快速评估方法；确定紧急通信系统的启用，各类通信设施在紧急状态下的统筹分工，灾区通信的恢复；实施交通运输设施及能力恢复，救援物资的运输方案；组织工程抢险和生命线的抢救与恢复；开展灾民的抢救、疏散、转移、安置和危险物品的处理和防护；明确专业、社区及群众性消防队伍的组织协调，消防器材的配置和调用；实施紧急治安管制，协调群众治安组织、军民联防组织的运作，重要场所的安全保卫等事宜。
4、整合减灾救援队伍，建立应急抢险救援队伍网络
   加强政府专业救援队伍建设。建设一支训练有素、作风精良、技术过硬、保障有力的综合应急救援队伍，直接隶属于应急指挥中心，由指挥中心统一调配。同时，加强公安、消防、医救、民防等专业抢险救援队伍建设，通过提高装备水平，增强实战能力，强化其在现场抢险救援工作中的地位和作用；并在健全完善各项单灾种的救援队伍建设基础上，适时组建新类型、特殊危机以及复合型的抢险抢修队伍。
  设立城市应急救援培训中心。有计划、有目的、分专业训练城市抢险救援专业队伍，提高专业救助技能。城市应急指挥中心应制定城市抢险救援综合演练计划，定期不定期地组织开展城市应急救援综合演练，提高应急救援能力。
   发挥社会救援力量作用。以城市机关、企事业单位等组织为依托，通过培训，组成具有一定自救、互救知识和技能的志愿者队伍；利用市场资源，通过政策引导和扶持，吸引民间资本建立专业的紧急救援服务企业，开拓我市紧急救援市场。
5、整合减灾物质资源，建立综合减灾的物质保障系统
   建立完备的物资保障。建立以政府投入为主、社会捐赠为辅的物资储备管理体制，加强对储备物资调度、分配和使用的管理，为抢险救灾提供充足的物质保障。并建立相应的专职机构，负责应急物资的贮备调度和供应等工作。同时，通过配置现代化应急救援设备，以及先进的特种救生设备和检测设备，为破坏性的突发性事件提供救援设备援助。
   建立充足的应急资金保障。以政府财政投入为主体、社会捐款为补充，建立城市应急救助专项基金，为应急救灾提供足够的资金保障。并出台相应的基金管理办法，以落实基金的来源，规范和监督资金的使用，确保基金专款专用。同时，在各项工程建设中，无论投资主体是谁，都要按照国家要求，把防灾减灾纳入工程设计，将所需资金纳入工程概算预算，用制度和法规保证灾害防治工程的投入到位。
6、整合减灾后勤资源，建立综合减灾的后续支撑系统
   确保灾时救援通畅。采取积极措施，确保交通运输生命线的畅通无阻和交通运输设施的安全良好。依托地方电信，沟通军队通信，发展民防通信，建成覆盖全市的指挥系统和数据传输网，确保战时防空、平时应急救援的通信畅通。采取有效措施，确保应急处置中心、危机发生地、医疗机构、通信系统等的电力供应，各项救援设施和信息技术支撑系统的正常运转，便于及时发现、处理各项突发性事件。
   建立灾害评估机制。建立各种灾害、突发性事件的评估机制，以确保评估制度和规范操作。组建由专家和技术人员组成的灾害评估队伍，建立相应的制度和技术规范，正确计量和测算灾害损失，为提供及时有效的救援救助提供科学依据。
   建立灾情信息披露制度。健全信息渠道，建立严格的汇报制度，及时有效地向民众发布主流信息，如实公开事件真相。同时，要加强正确的舆论引导，把握宣传报道分寸，客观公正地公开事件真相，重点报道党委政府的抢险救灾举措、宣传抢险救灾中的先进典型。
7、整合部门减灾法规，形成地方性的综合法规体系
   加快综合性灾害防治法规体系的建立和完善，重点是制定《城市综合减灾管理办法》，对城市综合减灾体系的组织构架、运行规则以及各级各类应急指挥中心的指挥调度权限及其责任进行立法；明确规定各级政府在应急机制建设及提供经费保障方面的责任；明确制定各类灾害的分级标准和处置程序；统一规范应急反应系统的技术标准；规范报警、接警、处警作为，保证城市灾害防治工作依法规范有序地进行。
8、整合减灾教育资源，形成综合减灾的宣传教育合力
   强化公民安全教育。根据各部门、各行业的特点，采取典型案例剖析等形式，定期对不同人群开展诸如交通安全、生产安全、施工安全、作业安全、卫生安全、食品安全等教育，增强公民的安全意识，使“安全”观念深入人心。
   加强危机意识和防灾知识的教育。通过各种传媒手段开展防灾减灾知识的宣传教育，普及防灾减灾知识。增强市民的忧患意识，提高民众的自护文化意识和技能，最大限度地普及安全自护文化。
9、整合民间救灾力量，建立综合减灾的社区救助网络。
   注重建立民间社区灾难联防体系，通过各种措施吸纳民间社区参与综合减灾工作。善用民间社区资源力量。专群结合，鼓励、支持组建社区民防、红十字等各类减灾志愿者队伍，平时有计划地对其组织开展技能培训和演练活动，参与社区防灾工作，灾时积极开展自救互救；成立民间赈灾联盟，动员民间慈善团体参与赈灾工作；鼓励各种民间组织通过各种专题活动、出版物、大众传媒向社会进行危机意识教育。发挥社区保安力量作用。全市各社区应建立和完善保安队伍，开展群防群治，积极参与平时防范巡视、灾情信息报告，并协助专业队伍进行现场处置和维护治安等工作。开展社区减灾教育。社区党委、社区居委会等基层组织，要定期组织生活、食品、卫生等内容的安全教育讲座、情景剧表演等生动、活泼的活动，对社区成员进行安全意识、危机意识的教育。 (作者单位  杭州市委政策研究室)