关 屹 徐文虎
“十二五”期间，如何打造一流精致的城市商业文化旅游区？如何巩固和创建全国文明风景旅游区？如何延续和发展上海世博会期间的城区综合管理、探索长效的城区管理之策，是商旅区和城区发展的重中之重。本文试图以上海豫园商旅区综合管理模式为例，作理性和实践相结合的探索与思考。
上海豫园是上海开埠700年老城厢文化的发源地和上海小刀会遗址所在地，是一个具有悠久人文历史的商旅区，浓缩了老上海百年风情的弹丸之地。其特点有：（1）商旅文互动，园庙市互融。它集邑庙、园林、建筑、商铺、美食、游览为一域，汇商业、旅游、文化于一体，拥有众多中国驰名商标、中华老字号和百年老店。分布着全国著名的AAAA级旅游景点豫园花园，呈现商、旅、文互动，园、庙、市互融的特点。（2）商居混杂，高低业态并存，市容环境复杂。经过多年的规划、管理与发展，商旅区内有流光溢彩的市容景观、多种业态的商品市场、优美典雅的江南园林、香火鼎盛的道教宫观、赏心悦目的庆典活动、陶冶情操的文化展览，同时游客众多。这些特点，给日常的市容管理带来了诸多的挑战。
按照黄浦区委、区政府的要求，商业旅游区要实行综合管理。以此相适应成立的商业旅游区综合管理办公室，主要负责商旅区市容市貌、环境卫生、公共交通、治安秩序、环保、绿化、路政、规划、灯光广告、停车场、大型市场等方面的日常管理和相关的组织、协调以及大型活动的审批管理工作。多年来，按照“打造精致豫园、争创全国文明风景旅游区”的工作目标，形成了一整套行之有效的风景区管理和商旅区综合管理的新模式。主要做法有：（1）加强队伍建设，打造精锐之师。（2）多管齐下，提升市容管理水平。（3）深化“门责”管理，倡导自主自治。（4）规范车辆管理、优化道路交通。（5）加强环卫作业，保障市容整洁。2011年豫园商旅区创建成为全国文明风景旅游区，得到了上级领导和市民群众的一致认可与表扬。
然而，按照“世博”后城区长效管理和“零容忍、无瑕疵”的市容管理要求，依然存在着巨大的压力与挑战。尤其是无证设摊多、跨门经营多、非机动车乱停放多、非法“黑车”多、暴露垃圾多等管理顽症始终未能根除。
商旅区要可持续发展，城区需要长效管理机制来规范。笔者清醒地认识到，我们必须创新社会管理，全面统筹规划，完善各项机制，运用科技创新，努力攻坚克难。这将是我们积极工作的重点和大胆探索的方向。
一、做好区域总体规划，实现商旅区的可持续发展
规划设计是做好区域管理工作的首要环节，是决定区域市容综合管理工作成败的关键因素，也是不可或缺的重要步骤。力争做到“大”有规划统揽，“小”有方案可循。
一是要根据未来5年的发展思路，编制好包括商旅区在内的整个区域总体规划。推进内圈结构调整，加强中圈功能开发，深化商旅区联动，打造好上海最具民俗特色的文化旅游区、国际黄金珠宝商贸功能区和创意产业园。要切实处理好区域管理与区域经济发展、市场繁荣与改善居民生活环境、旧城改造与特色文物保护的关系，促进地区和谐、有序、健康和可持续发展。
二是根据区域总体规划，探索区域市容管理、交通设置、车辆管理、店招店牌、户外广告等一系列专项规划，并完善相应的管理标准，从区域发展的角度，明确周边基础配套设施的空间布局、建设规划、功能要求，从源头上解决市容管理、车辆停放等一系列城市管理难点。
三是根据区域综合管理的专项规划，建立健全城市管理各项法律法规，细致完善各种不同市容管理问题相对应的管理规定，使市容综合管理工作有法可依、执法必严、违法必究，进一步提升城市管理行政执法效能，实现城市管理执法以行政手段为主向以法律手段为主转变。
二、深化完善工作机制，实现区域的精细化管理
要深化并不断完善“四项工作机制”，围绕精细化的管理要求，不断提升区域市容综合管理水平，提高管理效能。
一是完善指挥协调体系，深化“三联”模式。完善现有的区域市政市容管理联席会议模式，充分贯彻落实区域联席会议“敢于牵头、善于协调、勇于负责、乐于作为”的精神。依托联席会议的管理平台，联合辖区内各政府管理部门，牵头区域内各执法单位，进一步发挥“联合巡查、联手督查、联勤处置”的“三联”执法管理优势。尤其要从区域整体规划建设的大局出发，做好与同级政府管理部门，甚至上级领导部门的协调与沟通工作，建立健全相应的绩效考核机制，督促各部门严格履行职责，自上而下真正实现区域联管、区域共管、无缝衔接。
二是完善自治管理机制，深化“门责”管理。建立健全“一店一卡一档”信息库和门前责任制诚信档案，通过日常宣传与引导，进一步提升商旅区门责单位对责任区内市容管理、环境卫生、公共交通、治安秩序等各项工作的“自我管理、自我教育、自我服务”意识。以重点地区和主要道路为试点，组建由管理、执法、作业、物业共同组成的门责综合管理小组，试行对门责单位“门责”管理工作落实的考评机制，将考核的结果与店铺续约、广告、店招审批等挂钩，奖惩有序、赏罚分明，形成对门责单位的制约效应。
三是完善市场运作机制，促进办企联动。坚持以市场化运作的方式开展对商旅区环卫保洁、绿化养护、车辆停放等日常管理工作。通过政府采购服务，择优选择专业性强、服务完善、有责任心、有创新精神的企业参与到商旅区的日常管理工作中来，引入市场竞争机制，夯实商旅区的管理基础，培育商旅区的管理亮点。加大对各中标企业的日常监督考虑力度，在“细节、细部、细致”上下功夫，不断提高精细化的作业水平，促使企业更好地履行职责，充分发挥企业的专业优势，降低政府的管理作业成本。
四是完善社会监督机制，创新监督模式。重视第三方测评，关注政风行风监督员和市民巡访团的巡查意见。主动寻找管理差距，分析研究存在的问题，追根寻源，制定相应的对策，进一步提升管理水平。发挥市民监督作用，做到专群结合。聘请环卫保洁、绿化作业人员和社区居民代表作为市容监督员，参与管理，拓展市容管理监督渠道，提高问题发现率，监督问题处置率，逐步形成“公众参与、人人管理”的良好态势。
三、提升科技保障，强化城区信息化管理
进一步推动“科技城管”的建设与发展，提高工作效能，加快实现城管执法由粗放型向精细化的转变。建立健全商旅区综合管理机制，充分整合商旅区各主要管理单位的管理资源，完善商旅区综合管理指挥平台，实现商旅区全方位的协作与管理。全面建设重点单位视频监控系统，加大实时监控的覆盖面，依托城管执法工作指挥调度管理平台，借助对讲通话、监控定位等数字手段，实现全天候、全天时、无盲点的实时监控。
充分发挥政务外网的沟通、协调作用，实现与城管大队、网格平台、市容绿化等市、区各级部门的对接，确保各类城市管理信息和运行指标数据实时、定时、准确的传递，确保区域城市管理的可控性与科学性。
尤其要发挥城市网格平台在城市管理中的作用。借“两区融合、一体发展”的契机，完成对两区网格信息平台的全面整合，进一步优化网格管理平台的功能，拓展网格管理领域，实现全方位、多领域的覆盖管理。提高问题的发现率，监督问题的及时处置率，降低问题的曝光率，确保城市管理统一指挥、快速反应、部门协同、高效处置。建立与企业、高校的互动合作，通过数据分析、数据挖掘等手段，做好城市管理信息的进一步分析与研究工作，为城市管理工作的开展提供智力支持与技术保证。
豫园湖心亭
四、坚持执法创优，实现区域的持续协调发展
一是要围绕一个“亮”字，分类管理，实现区域管理有重点、有亮点。根据区域市容管理的规律及特点，按照“全天候、全方位、零容忍”的要求对区域大中小道路实现分类、分级、分季节差别化管理，细化管理标准，做到重点道路基本无违反市容管理现象，中小道路市容管理难点有序可控。
注重以点带面，开展市政市容管理示范道路创建工程。倡导文明经营，宣扬文明游园，营造“购物放心、服务温馨、旅游舒心、游客称心”的良好氛围，彰显管理文明、旅游文明、素质文明、形态文明的全国文明风景旅游区的风采。
二是要围绕一个“严”字，依法严管，逐步破解区域市容管理难点。根据分级道路的管理要求和标准，结合商旅区各景观道路的特点，针对无证、跨门、“黑车”等市容管理难点问题，采取严厉打击、坚决取缔的措施，始终保持从严依法管理的高压态势。采取“重点固守+机动巡查”的常态管理模式，进一步消除管理盲区，做好无证、跨门、“黑车”、非机动车乱停放、暴露垃圾等市容顽症常态管理。采取“三联”执法管理模式和“专群结合”的监督管理模式，确保重点地区市容面貌整洁有序，适当设立疏导点，变无序管理为有序管理，变分散管理为集中管理，确保难点问题逐年持续减量化。
三是围绕一个“情”字，柔性执法，关注困难群体。突出“以人为本”的工作思路，妥善处理好“情、理、法”三者之间的关系。在依法和从严管理的基础上，特别关注困难居民等弱势群体的无证设摊的整治，注意执法管理的方式，疏堵结合，联合街道、民政、劳动、社区等机构通过介绍就业、提供补助等形式，做好扶贫帮困的托底工作，增加困难居民的收入，增强困难居民的生活保障，正确引导并规范困难群体的无序设摊管理，进一步夯实市容综合管理工作的群众基础。
建设核心商务旅游区，既要传承历史文脉、彰显上海国际大都市魅力的文化，又要让市民安居乐业，过上文明有序的和谐生活。更要努力彰显以海派文化为传承，以经典人文为特色，以美好市容为保障的全国文明风景旅游区的大家风范。
（作者：关屹，上海市黄浦区市政管理委员会党工委书记；徐文虎，上海市黄浦区市政管理委员会主任）
(本文配图／简永清)