张连城

虹桥开发区景观
 

　　长宁区是上海连接长三角、服务长三角的重要门户,是上海改革开放、联结国际的重要窗口，是上海东西发展轴线的西部重要节点。它地处上海中心城区的西部，以贯穿全境的长宁路而命名。全区下辖9个街道1个镇，区域面积38.3平方公里，常住人口69万。
　　长宁区的历届区委、区政府始终高度重视城市管理问题，在“十一五”之初即已提出了“建管并举，重在管理”的方针，到“十二五”时期，更是明确了“管建并举、管理为重”的要求。世博会后，长宁区依托了社会管理体系把巩固机制放在工作的首要位置，形成了“大门责”的管理机制，2011年，成功创建成为全国文明城区。
　　
　　

　　一、长宁区城市管理的现状

　　长宁区以“世博”期间形成的管理机制为雏形，通过全国文明城区创建期间的深化和巩固，突出了四个方面的重点环节。
　　1．强化街镇属地管理。建立以街镇牵头的社区主导机制，赋予街道更为充分的指挥权、协调权和考核权，充分履行“宣传发动、巡查告知、协调整治、考核评价”的工作职责，做到“四个有”（即，有一个工作推进机制，有一批指导员、志愿者，有一支督察纠错队伍，有一套与责任区单位共同维护市容环境的合作模式），形成管理监督与指导帮助相融合的工作模式。街道、镇通过其市容联席会议平台，落实具体处置性工作：组织辖区内的市容、城管、工商、食药监、公安、环保等部门开展行政管理活动；整合停车协管员、市容协管员、门责指导员等队伍资源，协助宣传、发动，帮助责任单位做好管理和自律工作；组织对长期跨门经营问题研究，适当进行了业态调整；协调解决好各类久拖未决的养护作业问题和管理难题。
　　2．强化社会宣传发动。积极调动社会成员参与管理的积极性，变“被管理者”为“管理参与者”。一是鼓励和指导商家以地域范围为单位组建自律小组，开展自发性维护的环境活动，对积极性高、成效明显的给予肯定，并由区、街镇市容联席会议将其有效做法进行总结、推广，从正面引导公众自觉履行法规义务，维护城市环境。二是加大宣传告知，通过开展主题宣传活动、发放告知书以及报、台、网等新闻媒体等途径，加强政府与市民之间的沟通和互动。三是经常性开展实践活动，坚持每月中旬组织开展集中环境清洁活动，世博会后该项活动已经形成常态，有效地调动起了各方的积极性。
　　3．强化市场化运作。扩大政府购买社会服务力度，将大量的维护、养护工作交给市场承担，政府主管部门落实监督责任，确保实施效果。一是建立“三乱”治理市场化机制，实现乱涂写、乱张贴、乱刻画处置的源头控制和快速处置。二是巩固大绿地管理公开招投标机制，实现大绿地保洁、保安、保绿的一体化运作。三是完善落实责任区指导员队伍制度，加强管理，加强绩效考核，发挥宣传、指导、劝阻、示范、监督作用。
　　4．强化监督考核。在政府内部，以考核问效为抓手，切实落实各部门的责任。一是加强对各职能部门的考核，以网格化管理为核心，结合社会中介测评，建立对各街镇和部门的考核制度，纳入区政府年度工作考核体系，并加强对领导干部的考核，严格实施问责制、追究制；二是加强街镇对各部门及其派出机构的考核，强化街镇在实施“大门责管理”中的核心作用。

国内外居民喜欢的北渔路民俗文化街

　　

　　二、管理中的难点和瓶颈问题

　　政府管理始终是一个动态的过程，管理的目的是尽可能为“活在当下”的市民提供舒适的环境，满足他们的切实需求，所以说政府的管理永远不会有终点，永远没有最完美的模式。要做好管理工作，首先要正视当前的主要矛盾。
　　1．城市发展过程中阶段性的管理压力。仅仅从长宁区的现状来分析，城市形态仍未定型，很多内涵性的功能还需要在发展的过程中调整和完善。在老城区，二级以下旧里比较集中，而重新开发的地块往往都是高档的商品房和商务楼宇，两者反差较大。原有居民更关注基本生活的需求，需要有价廉物美的菜场、日用小百货等；而经济条件更为优越的群体则更需要高端的环境品质，要求宁静、整洁的街区和更多的文化、休闲场所。这就需要政府依法推进旧区改造，同时也要针对现状调节各方利益。
　　2．公共服务供给不足所带来的管理压力。在城市化建设的过程中，由于公共服务供给的不足，会催生出自发性的服务市场，而其脱离规范性的管理则会形成“顽症”。如在人流密集商业区域，一旦公共交通供给不足则会出现“黑车”，若停车泊位不足则会产生乱停车现象；而在商业设施不足的大型居住区域，必然会出现流动设摊和马路菜场等状况。各地的实践都表明，对于具有客观需求基础的问题，简单地依靠突击整治、行政处罚的手段是难以达到预期效果的。这就需要政府积极从疏导的角度出发，多提供一些必要的公共服务，同时也引导市场化行为的有序发展。
　　3．市民文明习惯提升过程中的管理矛盾。当前，我们的城市化进程正处于高速推进时期，但人的习惯确是需要更长的时间来逐渐转变。原有的居民面对日新月异的周边环境，要有时间调整传统的生活方式，适应新的节奏。外来的人员面对与家乡迥异的新城市，要有时间探索本地的风俗和习惯，慢慢地“入乡随俗”。人们从基于不同的价值观出发所发生的行为，必然会形成冲突。这就需要政府当好领路人，既要贴近本地居民，促进交流和融合，也要加大宣传，帮助外来人员了解和融入这座城市。

对外窗口的虹桥机场二号航站交通
　
　　

　　三、实现城区常态化管理的关键环节

　　任何一个社会、任何一个社会现象背后都有一套制度、一套价值体系在支撑它，管理中要着重关注现象背后的价值观问题。城市管理是社会管理的必要组成部分，要实现城市管理的常态化，就需要到社会管理的体系中寻找答案。当前，全国各地都在开展创新社会管理综合试点，长宁区作为上海的试点区域，也在这方面作了一些探索，我们认为要把握三个关键环节。
　　1．构建以法制为基础的监管体系。要实现管理主体向多元化的转变，改变以政府为单一主体、以单位管理为主要载体、以行政措施为主要手段、以管控为主要目的传统模式。要确立公民作为管理者之一的主体地位，推动公众积极参与城市管理，实现动态平衡中的常态长效。一是扩大政策制定的主体，给予市民充分地表达诉求的渠道，通过博弈寻求最能符合更广大群体利益的方案和措施，实现公共利益的最大化。二是下移政策执行的重心，目前大量具体的执行组织职能已经落实到街镇层面，但这仍处于行政体制内部的转移；下一步还可以探索向社会团体、自治组织等体制外机构转移，在不影响整体公共利益的前提下，给予某些群体一定自由裁量权，由该群体成员自行决定获取集体福利的方式，行政、司法力量则提供执行性的保障。三是增强政策监督的力度，法律、政策的对象不仅是直接调整的相对人，更是要求执法者本身严格按照要求履行职责，需要通过媒体、舆论等外部监督的力量，鼓励和弘扬守法行为，谴责和举报违法现象，同时也要给予行政部门以压力，减少不作为、乱作为的现象。
　　2．构建以市场为依托的服务体系。要实现管理手段向市场化的转变，改变以管制为主的传统行政方式，要把提供更好的公共服务、营造更好的区域环境作为城市管理的最终目的。要通过市场化的途径，不断向实现公共资源的最优配置的方向前进。一是转变政府职能，凡是市场自身可以解决的问题，政府应当坚决退出，将部分的资源交还给市民，由其根据需求自由选择；政府则应关注对市场行为的监管，维护公平、效率。二是发挥社会力量，政府在逐步退出的同时，吸引民间力量来填补空缺，在法律、法规确定的框架内，保障市场有序，满足市民需求，实现城市运行的健康、稳定。
　　3.努力促进市民文明习惯的养成。归根到底，城市管理的宗旨是要为市民提供理想的生活场所，一个高品质的城市环境需要政府和市民的共同营造和维护。在促进市民养成良好的文明素质方面，政府应当起到积极的促进作用。一是营造氛围，迎办世博会、创建全国文明城区为长宁区提升城区综合环境提供了有力的抓手，需要在巩固提高、延伸辐射上下功夫，更加突出创建为民、常态长效，保持各种大型活动带来的生机。二是调动活力，深化文明社区、文明小区、文明楼组、文明家庭等创建活动，扩展文明单位、文明行业、文明楼宇和文明场所创建工作，充分激发群众和区域单位参与文明创建的积极性。三是改进方式，更精心设计一些市民群众乐于参加、便于参加的创建活动载体，普及礼仪知识，倡导文明言行，克服顽症陋习，弘扬奉献精神，提升市民道德水准。
　　

（作者：上海市长宁区人民政府副区长）
(配图/陈方平)