(本文作者 周汉民)

    摘要：城市管理的行政执法是城市建设的一项长期性、基础性的工作，随着我国市场经济体制改革的深入和城市化进程的加快，城市管理行政执法面临着诸多新情况、新特点。城市管理行政执法必须以科学发展观为指导，必须构建城市管理行政执法的长效机制，规范城市管理行政执法的行为，调动政府各职能部门参与城市管理行政执法的积极性，提升城市管理行政执法的科学水平，促进城市管理行政执法的健康发展。
    关键词 城市管理   行政执法  机制

    城市是人类文明社会发展的成果，在信息化、经济全球化的今天，城市是人们生产、生活的集聚地，是生产要素的集聚载体,如何发挥城市在经济社会发展中的效益最大化,加强对城市管理，提高城市管理的行政执法水平, 构建城市管理的行政执法长效机制，这不仅是城市发展中面临的现实问题，也是城市管理行政执法过程中急待解决的问题。
    一、正确认清当今城市管理行政执法的特点
    目前，我国有661座城市，按照城市的行政层次划分，有县级市、地级市、省级市，按城市功能划分，有旅游城市、资源型城市、港口城市、交通枢纽城市、制造业相对集中的城市等，不论城市人口多少、区域面积大小,但在城市管理行政执法中却有着共同的特点。
    1、同步性。城市管理的行政执法总是与城市的经济社会发展相适应，虽说城市每一项工作都与城市发展密切相关，但城市管理行政执法与城市发展同步性就更为突出。因为，城市管理的行政执法，一方面要维护好城市的市容市貌，为广大市民提供一个整洁、优美的工作与生活环境；一方面让广大市民感受到这是城市政府依法行政的具体体现，城市管理的行政执法也成为政府与市民联系的桥梁与纽带。所以，同步性是城市行政管理执法显著特点之一，许多有智谋的市长在抓城市化进程中，总是一手抓发展，一手抓城管。
    2、相关性。城市管理的行政执法是一个系统工程，不是城管部门的单一行为。实践表明，人们进入一个城市，首先看到的是市容市貌，感觉到的是管理有序，纵观中外城市概莫如此。因此，城市管理的行政执法与政府每个部门都直接相关。从近年来，一些城市搞“万人评比政府工作”，城市管理执法部门往往处于“后列”范围。透过这一现象分析可以得知，一方面说明了城市管理行政执法有许多地方需要改进与完善，一方面也表明了全社会都很关注城管。这就从另一角度告诉人们，城管在市民的心目中有着重要的地位和作用，城管不仅与政府各个部门相关，也与每个市民相关。可以这样假设，教育部门职能是办好每所学校，如果在校门口出现小商小贩的叫卖行为，轻则影响校容管理，重则影响学生的听课，要使学校保持良好的校外环境，教育部门就离不开城管部门的配合与支持，所以说，相关性是城市管理行政执法区别于其它部门的特点之一。
    3、对立性 。城市管理的行政执法是一个司法行为，必然会出现司法主体与客体的矛盾。比如说，城市管理行政执法不准占道经营、倚门开店，或在大型超市门前乱设摊点，而个体商贩偏要在人气较旺的地区设点叫卖，其原因是人流量大、商品好销售，这样一来，城市管理的行政执法与个体商贩便发生冲突，处于明显各不相让的对立位置。除此之外，在一些单位或自然人的“家前屋后”也会出现乱搭乱建等现象，要消除这些与城市管理相违背的乱搭乱建行为也会产生对立性。所以说，只有认清城市管理执法的对立性，才能正确理解城市管理行政执法的复杂性、艰巨性，才能更好履行城市管理的行政执法职责。
    4、突击性。由于我国城市化进程起步迟，城市建设、城市规划过程中，有许多规范正逐步建立与完善，这就导致了城管执法难度增大，再加上目前城市人口流动性大、城管执法队伍人员少，在实施城市管理行政执法中，经常搞一些突然性的地段整治，从某种意义讲，这也符合目前城市管理的实际。有时，城市政府为了某项工作需要，如迎接某项展览会或运动会，也支持城管行政执法搞一些突击性整治，我们姑且不论这种突击性是否具有长效性、科学性，但通过一些突击性的执法行为，的确减少了城市管理中乱搭乱建、乱写乱画、占道经营的现象。所以说，突击性是我国现阶段情况下城市管理不可缺少的方式与形式。
    二、构建城市管理行政执法长效机制的路径
    在现行体制下，构建城市管理行政执法的长效机制，需要寻找一个适合的路径，既要便于操作，又要体现长期性、有效性。因此，建立城市管理行政执法的长效机制，是当前解决城管执法过程中若干矛盾的首选之路。
    1、摆上位置。构建城市管理行政执法的长效机制，首先应取决于政府对城市管理行政执法的重视，一谈到城市管理，城市政府都认为十分重要，但在实际工作中，政府主要领导或常务会议，却很少听取城管执法的专题汇报，更没有将研究城市的行政执法摆上同级政府的议事日程，更谈不上摆上同级党委的议事日程了。诚然，发展是政府第一要务，政府以主要精力抓经济，本无可厚非。但是，城市管理的行政执法与城市经济发展密切相联。试想，市民如因街道上乱设摊点而影响交通，小区因乱搭乱建发生邻里纠纷，每天都向市长热线投诉，这些因城管不善而出现的问题长期干扰着政府，政府有精力抓经济发展吗？市民能安心生产、生活吗？所以说，构建城市管理的行政执法长效机制，就是把城管工作摆上政府的工作日程，要做到政府常务会议每年至少有一次专题听取城管工作汇报，对城管行政执法过程出现的问题给予及时的指导和解决。
    2、理顺关系。城市管理行政执法牵涉到方方面面，目前，城市管理行政执法是“多头”与“多层”并存。所谓“多头”，就是在一个城市中，既有城管执法大队，又有规划执法大队，既有食品卫生执法大队，又有环保执法大队。所谓“多层”，特别是一些设区的大城市，大多存在着市、区两级城管行政执法大队或执法机构，这种“多头”“多层”的城市管理执法往往导致职能扯皮，甚至在一些“结合部”出现懈怠执法和“多头处罚”的现象。虽然地级市、省级市的市容管理行政执法都有明确的职能和区域划分，但在实际操作过程中，是难以理得清的。对一些不设区的县级市同样存在一个综合执法管理问题，尤其在沿海发达地区的县级市，由于部门的隶属关系不一样，实际执法过程中，难以形成合力，因此，要形成城市的长效管理机制，必须理顺这些关系。在同一个城市里，城市管理的行政执法应该由一个综合执法部门来具体实施，使城市管理行政执法做到一个部门牵头，一个声音讲话，一个标准处罚。这样既可以提高执法的针对性，又可提高行政执法社会效益的最大化。
    3、加大宣传。城市管理行政执法与广大市民生活与工作密切相关，在城市管理行政执法过程中，就是要充分调动广大市民积极参与的积极性，靠什么来调动群众参与的积极性？靠宣传。宣传行政执法过程中的先进人和事，如前不久某城市执法者被违法者刺成重伤住院的现象，而执法队员却做到打不还手，骂不还口，严格执行“四禁两不”，他的事迹在媒体报道后，在市民中引起强烈反响。因此，形成执法的宣传不是空洞的宣传，而是有血有肉的宣传。当前，行政执法的宣传要活跃形式，丰富内容。在城市的新闻媒体上，设立城市管理行政执法的专门栏目，还可以通过社区、团体、学校等多种途径，开展城市管理行政执法相关法律咨询、法律讲座。通过宣传，让广大市民意识到，城市管理与自身利益密切相关，“城市是我家，管理靠大家”，自觉配合城市管理行政执法。对占道经营和拆违中不围观、不议论的同时，在城管行政执法过程中，也要大力开展 “四个公开”，即“公开城市管理法律法规、公开办案程序、公开执法纪律、公开政务信息”，实行行政执法的 “阳光工程”，让广大市民知情、知理、知法，形成行政执法的良好社会环境。
    4、创新体制。构建城管行政执法的长效机制，必须创新目前的城市管理体制，目前在多数城市的城管行政执法过程中，存在着许多的体制不顺：第一，组织体制不顺。在现行的市级政府组成部门中，城管行政执法局有的被列为政府的组成部分，有的是政府办事机构，特别是设区的市，由于城管行政执法任务重，既有执法支队，又有执法大队，但它们都履行着行政执法的职能，按照新颁布的《公务员法》，这些执法人员应该纳入参照公务员管理范围，纳入正式公务员编制。而在实际状况是，有些城市只把城管行政执法局机关人员列为公务员管理范围，而下面的执法支队、大队作为行政事业人员管理，使城管行政执法人员的工资、福利与同档次的公务员相差较大，更重要的是从体制上，把执法人员打入公务员的“另册”，影响了执法人员的积极性，而类似情况的公安部门，他们的公安支队、大队或基层派出所干警都是公务员身份，第二，人员进出体制不顺，目前城管行政执法人员都是“八路军”（从各个方面抽调组建而成），长期形成了城管人员只进不出，使知识、年龄都逐步老化，要选调优秀人才进不来，因为它不是参照公务员管理，一些素质不高的人员难以交流出去，影响了队伍素质的整体提高。第三，职能体制的不顺，在目前的许多城市中，特别是设区的大城市，市区两级城管执法机构并存。虽然在执法的职能和区域上有所划分，但实际操作中，常常互相扯皮，如某城管甲执法大队，负责清除城管“牛皮癣”，乙大队负责户外非法广告查处，表面上看，分工明确。如果在合法的广告牌上出现了“牛皮癣”，该由谁来管理呢？又如在两个区的结合部，出现了乱设摊点、乱倒乱放，应该由谁来负责查处？第四，执法体制不顺，在一个城市中，除了有城管执法大队，又出现卫生执法（查无证行医）、工商执法（查无证经营）、林业执法（查乱伐乱砍）、农业执法（查伪劣农资产品）、环保执法（查非标排放）等，这些各类不同性质的执法机构都与城市管理有着密切联系。第五，保障体制不顺，目前的执法车辆破旧，通讯装备落后，人员经费严重不足，可以说执法也需要成本。如此等等，都需要进行体制的创新。一是要依照公务员法的规定，把城管行政执法人员列为公务员参照管理范围，从形式上和制度上提高行政执法人员的荣誉感和责任感。二是理顺现行各个执法机构的职能关系，打破“执法部门化”，实行一揽子执法，一个综合执法机构对外，三是对城管行政执法人员实行竞争上岗，通过公开、公平、公正的用人制度，把优秀执法人员提升到领导岗位。四是要保证执法经费，对行政执法车辆、执法通信设备等，要统一更新，纳入政府预算，对罚没款要实行收支两条线，保证主体执法更加合法。五是要提高行政执法过程中的科学化、信息化水平，可以在现行的执法机构中配备录相机，对执法全过程进行录相，便于执法主客体以及全社会对执法过程的监督和取证。通过行之有效的手段，真正形成行政执法的长效机制。
    三、构建行政执法长效机制需把握好的几个关系
    1、把握好职能部门与他部门的关系。城管行政执法部门与其他部门，虽说是一个横向平等的关系，但在城市管理行政执法过程中，需要各个部门的密切配合，所以要处理好与其它职能部门的关系，尤其是城市管理行政执法部门要主动与城市规划、建设、工商、公安、环保、园林、农林、交通等职能部门相沟通，一些重大的城管行政执法活动要事先通告相关部门，取得相关部门的配合与支持。要形成协调与沟通的机制，建议城管部门主动牵着，每半年召开一次协调会，形成合力和整体效应，协调处理执法过程中与其它职能部门交叉的事项。
    2、把握好地方行政法规与国家法律的关系。当前，城市管理行政执法还存在法制不健全的现象，要使城市管理的行政执法做到有法可依，有章可循，在国家还没有制定和颁布“城市管理法”的前提下，建议同一个城市的市人大常委会和市人民政府，可以制定、颁布城市管理的行政执法的地方法规或办法，特别是有立法权的市人大常委会还可以制定和颁布城管行政执法的条例，形成与国家法律相统一、高效、畅通的执法依据。
    3、把握好罚没收缴与财政统收统支的关系。在城市管理的行政执法过程中，免不了要出现对违法行为的经济处罚。在一些经济欠发达地区，要改变把城管行政执法的罚没款当作同级政府的“摇钱树”或作为执法机构经费不足的补充，长此以往，会导致城管行政执法趋功见利。因此，要理顺行政执法罚没款与地方财政统收统支的关系，因城市管理行政执法代表政府对城市管理中一些违法行为进行经济处罚，是城市政府依法行政的方面之一。所以，要保证城市管理的工作经费，一方面同级城市政府要保障执法经费的需要，以保证行政执法的公正性。另一方面要保证城市管理行政执法的车辆、通讯等设备的更新，与城市建设和经济发展相适应，以提高城市管理的行政执法应急能力。
    4、把握好执法队伍对外交流与内部轮岗的关系。目前，城市管理行政执法人员进入渠道各不相同，素质参差不齐，要提高执法人员的素质。一是要形成与外部交流的机制，改变城市行政管理执法人员只进不出的状况，保持执法队伍的活力。二是要有计划地组织行政执法人员参加各种学习和培训，提高执法人员的自我修养和科学文化素养。三是要在执法机构内部形成轮岗交流制度，根据不同岗位与社会接触面的程度，定期进行执法人员的岗位交流，用制度来制约和消除因岗位产生的违法现象和腐败行为。同时，还可结合单位实际情况，每年按照15%的比例进行轮岗和交流，使执法队伍岗位能转能换，人员能进能出，形成公平、公正、充满活力的用人机制。通过把握这些关系，把构建城市管理行政执法的长效机制落到实处。

（作者单位 南京市城市管理行政执法局）

(本文摄影 刘维光)