作者：唐家富 熊 英

　　城市管理综合执法将过去由多个行政部门行使的城市管理方面的行政处罚权力，集中于一个机构行使，可以较好地避免了多头执法、职责交叉、重复处罚的问题^[1]，有利于明确职责，营造整洁的市容环境；有利于维护老百姓的合法权益；有利于政令畅通，齐抓共管；有利于建立一支高素质的城市管理队伍，树立政府形象^[2]。但是，在城市管理综合执法过程中，遭遇的“暴力抗法”事件不断，媒体经常有城管执法队员被打伤甚至个别致死的报道。城管执法过程中存在对立、对抗的原因是多方面的，这些矛盾实际上是社会方方面面矛盾在城管执法过程中的爆发，有的人可能因为失地、失业生活没有着落，有的人可能因为动拆迁补偿不到位心理失衡，从对立对抗的个体身上无疑可以找出许多“不是”。但是，根本的还应该从城管执法本身找原因。城管执法所面对的和要处理的，总体上均可以归结为人民内部的矛盾，他们代表政府在维护城市的正常秩序，维护城市的市容市貌，维护城市的和谐与繁荣，与执法对象之间的关系，不是那种你死我活的敌我矛盾。城管执法的对象并非罪大恶极的罪犯或犯罪嫌疑人，而大多只是生活困难的群众^[3]。因此，如果一任执法过程中的对立、对抗发展下去，势必对和谐社会的构建造成威胁。　　
　　党的十六届六中全会做出了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。全党认识到，当前中国社会总体上是和谐的，但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题。保持清醒头脑，深刻认识中国发展的阶段性特征，科学分析影响社会和谐的矛盾和问题及其产生的原因，更加积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素，是实现中国长远发展目标的重要保证。《决定》提出的社会主义法治理念，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。依法治国是社会主义法治理念的核心内容，它科学回答了“应当怎样建设社会主义法治国家”的问题；执法为民是社会主义法治的本质要求，它科学回答了“为谁执政、为谁执法”的问题；公平正义是社会主义法治的价值追求，它科学回答了“执法的标准是什么”的问题；服务大局是社会主义法治的重要使命和重要特色，它科学回答了“社会主义法治必须为谁服务”的问题；党的领导是社会主义法治的根本保证，它科学回答了“社会主义法治的基本原则是什么”的问题。　　
　　党的十七大报告指出，就业是民生之本。要坚持实施积极的就业政策，加强政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度。完善面向所有困难群众的就业援助制度，及时帮助零就业家庭解决就业困难。完善社会管理，维护社会安定团结。最大限度地激发社会创造活力，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制。　　
　　这些论述，是做好城管执法工作的指导思想和行动指南。在构建社会主义和谐社会的过程中，城管执法首先必须是为民执法，执法的目的是保障最广大人民群众的根本利益，而不是保障部分人、甚至小团体的利益；其次执法的标准必须是维护公平正义。当然，社会公平正义不是单单依靠城管执法就可以实现，但城管执法要有助于实现社会公平正义；第三，城管执法必须服务大局，而今天的大局就是改革、发展、稳定的和谐统一，不能服务大局的城管执法行为，均是不可取的行为，应当予以坚决调整。　　
　　构建社会主义和谐社会，应坚持怎样的执法策略呢？结合和谐社会的丰富内涵，主要应坚持如下六个方面的执法策略：

　　以人为本的执法策略 　　
　　城市首先是人的城市，这必然决定了城市的治理必须以居住其中民众的意志和意愿为基础，而不应该以外在于城市的控制者和管理者为基础。人民群众的利益是城管执法维护的对象而不是管制的对象。坚持以人为本的执法策略，要将老百姓的意愿放在心头。我们的国家正处在经济飞速发展的时期，也处在经济转型时期，各种社会矛盾积聚。城市里有许多失业人员、拆迁补偿不到位的人员；农村大量富余劳动力需要到城市中谋生。坚持以人为本，不仅要对城市居民以人为本，对进城务工的农民兄弟也要做到以人为本。以上海为例，2006年末户籍人口1347.82万人，外来常住人口半年以上的467.26万人，半年以下的159.75万人^[4]。外来人口接近户籍人口的一半。这样庞大的群体，他们必然有衣食住行、求医入学的需求，不可能将他们与上海的发展截然分开。我们很难想象，没有这些外来的务工人员提供的服务，上海将成为怎样的一座城市。

　　依法行政的执法策略 　　
　　依法行政是所有行政机关应该坚持的理念。我们社会的现实情况是，政府所拥有的公权力在某种程度上过大，缺乏完善的制约机制，容易导致公权力的滥用。李原对城管行政处罚坚持公开、公正的原则进行探讨，提出要建立完善城管行政处罚的监督机制来保证城管行政处罚公开、公正^[5]。在城管执法过程中，有的处罚行为并没有完全有力的法律法规支撑，仅仅因为管理者对城市秩序的需要就展开相应的执法，实在有违依法行政的理念。因此，在城管执法中必须坚持依法行政，法律法规没有明确规定的内容，不能作为执法的内容，不能行政乱作为、瞎作为。在某种程度上，有时不作为就是最好的作为。

　　客观宽容的执法策略 　　
　　面对社会矛盾的积聚，要坚持客观宽容的执法策略。要处理好繁荣与市容的关系，要处理好“肚皮”与“脸皮”的关系，要处理好有序与人气的关系。在农村劳动力转移的过程中，城市是最好的消纳载体。虽然城市尚存在就业岗位资源有限的问题，但这些问题要在发展中得到解决。要看到那些城市中的摆设摊点者对城市的发展与繁荣所做出的巨大贡献，有人说这些人是当今社会“最可爱的人”，他们没有要政府的巨大投入，完全依靠自己的双手谋生，解决他们衣食住行、求医入学的需求。他们为城市提供的服务，使城市生活更加便利，使城市得以呈现繁荣的面貌。社会学教授顾骏指出：在城市管理与民生发生冲突时，应该多考虑管理如何满足民生。疏堵结合，在市容管理与市民谋生之间寻求平衡^[6]。因此，要实施宽容的执法策略，对那些并不影响城市发展根本的行为采取更加宽容的态度。既要尊重小摊贩的生存权利，也要适当考虑城市的多样性和复杂性，更要考虑到整个社会的安宁和需要。

　　文明和谐的执法策略 　　
　　执法中应坚持文明和谐的策略。从暴力抗法，执法对象的对立乃至对抗，反思我们执法的文明程度也存在问题。比如对设摊问题，如果设摊对道路通行、城市市容、环境卫生的影响并不突出，或者影响局限在特定的时间、空间范围，就应该以文明和谐的策略，不使影响扩大，不要动不动就砸摊子、抢东西，既不利于形成良好的城管执法形象，也不利于形成良好的执法氛围。

　　疏堵结合的执法策略 　　
　　上海在乱设摊的治理过程中，以疏为主还是以堵为主曾经有过激烈的争论，2007年初，上海市容环境卫生管理局拟发布城市设摊导则，准备在特定的区域、特定的时段，经过区域相关者的同意，允许适度开放设摊。但这一导则还没有正式出台，就引起社会方方面面的极大关注。广大设摊者、部分市民持支持的态度，许多管理部门持反对的态度。实际上，城市管理以及城管执法，一定要坚持疏堵结合的策略。该疏导的进行有效的疏导，比如解决市民买菜难设置必要的室内菜场进行疏导；该堵的坚决堵到位，比如对交通要道影响行人及车辆通行的设摊、对存在食品安全隐患的设摊坚决予以取缔。这既符合辩证法的思想，也符合和谐社会的要求。　　
　　目前，全国各地对采取疏堵结合的治理策略渐趋认同。马惠民研究了北京的摊商问题后，认为摊商在首都经济社会发展中“增加就业、促进社会和谐”，“弥补公共服务不足，方便群众”^[7]。关广发认为要“堵疏结合”，多谋一些“疏导途径”^[8]。徐岳认为马路设摊也有存在的价值，但关键在于如何合理规范^[9]。重庆市对马路摊点也不再一律封杀^[10]，乌鲁木齐市多方面扶持小摊贩，夜市的门槛放得很低，只需向管理部门或街道委员会提出申请，就能得到批准^[11]。而美国、欧盟等对设摊也采取疏导的策略^[11][12]。

　　管理先行的执法策略 　　
　　城管执法从大概念上讲属于城市管理的一部分。在具体的管理活动中，执法实际上是城市管理最后的防线，是那些城市管理导向中不能解决问题的最后出路。在城市管理和城管执法中要坚持管理先行的策略，比如对乱倒渣土的治理，单纯依靠城管执法去处理，将导致法不责众，也不能从根本上解决问题。管理先行，是城市治理的必然选择。当然，城市管理不能为了管理而管理，应该为了社会和谐而管理。以管理权至上的思维方式来管理城市必然导致社会矛盾加剧。管理先行的策略必须与前述的执法策略共同发挥作用。　
　　总之，城市是所有城市住民的城市。像上海这样特大型的城市，所面对的问题和矛盾不是小城市可以想象的。在构建和谐社会的大背景下，在建设现代化城市的背景下，城管执法理应为和谐社会的构建做出应有的贡献。正如发展要为了人民、依靠人民，发展成果由人民共享，城市管理综合执法也要为了人民、依靠人民，执法所构建的社会和谐让人民共享。

参考文献
[1] 殷蕾：“规范城管执法需要多管齐下”[ol]，新华网(2003-02-25）， http://news.xinhuanet.com/comments/2003-02/25/content_744037. htm；
[2] 龚振龙：“ 实行城管综合执法的益处”[ol]， http://paper.gansudaily.com.cn/system/2006/05/10/010028846.shtml,2006-5-10；
[3] 魏文彪：“城管执法不能倚仗以暴制暴”[j]，《法治》2007(5)
[4] 上海市统计局编：“ 《上海统计年鉴》（2007），中国统计出版社、北京数通电子出版社出版.；
[5] 李原：“论城管行政处罚公正与公开原则”[ol]；
[6] “城市管理：老百姓的谋生权应当排在第一位”[ol]， 新华每日电讯2007-3-3；http://news.xinhuanet .com/legal/2007-03/03/content_579 4948.htm；
[7] 马惠民：“ 以人为本 疏堵结合 积极探索首都摊商服务管理工作的新机制”[j]，《城市管理与科技》，2007（6）：31-34；
[8] 关广发：“ 浅谈无照流动经营执法难的原因及其解决方法”(ol)，http: //www.law-lib.com/lw/lw_view. asp?no=6033, 2005-10-7；
[9] 徐岳：“马路摆摊设点需要政策规范”[ol]， 新华网2007-3-2，http: //news.xinhuanet.com/society/2007-03/02/content_5793598.htm；
[10] 邓全伦：“重庆不再一律封杀马路摊点”[n]，《重庆晚报》2007-3-1；
[11] 玲子编辑：“ 国内外马路摊点管理”[n]，《甘肃日报》，2007-06-056版；
[12] 王杰：“ 经济发展应为弱者提供机会”[n]，《 上海证券》，2007-2-27；
[13] 《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》（2006年10月11日中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过）；
[14] 《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——胡锦涛总书记在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》（2007年10月15日）。　　

（作者：唐家富，上海市市容环境卫生管理局、上海市城市管理行政执法局综合发展处处长；
熊英，上海市市容环境卫生管理局、上海市城市管理行政执法局综合执法处副处长）
（本文配图王睿祺）