• 罗建国

　　城市管理是一个复杂的系统工程，实施“相对集中处罚权”又是一个新生事物。在城市建设飞速发展和城市化进程日益加快的情况下，城市管理行政执法（以下简称城管执法）势必面临诸多的矛盾和严峻的挑战。按照经济学的“木桶理论”，一个木桶盛水量的多少，取决于最短的那块木板。研究解决当前城管执法中的“短板”问题，对于提高城市管理水平，创建全国文明城市、最佳旅游城市，乃至实现成都市委提出的“把成都建设成为中西部地区创业环境最优，人居环境最佳，综合竞争力最强的现代化特大型城市”的目标，都有至关重要的意义。本文提出如下若干问题的思考。
　　一、城管执法涉及的法律、法规问题
　　城市管理法制化是城市管理现代化的首要前提。近年来，随着对城市管理工作的日趋重视，国家和地方相继颁布了一系列有关城市管理的法律、法规、规章。根据成都市行政执法局2003年编撰的《城市管理行政执法常用法规汇编》，城管执法所涉及的法律、法规、规章包括综合部分的有市容、市政、环保、绿化、规划、工商、食品卫生八大类共77个，其中国家和省的39个（国家法律12个，国务院行政法规9个，国家部委规章7个，最高法院规定2个，四川省地方性法规9个）。属于地方性法规、规章、行政措施的有38个（市人大法规8个、市政府规章22个，行政措施8个）。可以说，成都市初步形成了系统的城管法规体系。
　　但是，存在的不足也十分明显。首先是全国还没有一部统一的《城市管理法》。所以城管的领导体制和城管部门的主体资格、职权、管理原则、强制措施以及与其他职能部门的关系都不太明确。其次是全国、全省幅员广阔，情况千差万别，国家和省的法律、法规一般较为笼统、原则，可操作性不强，加之前期立法中的部门立法痕迹较重，法律、法规相互“打架”的现象不少。三是成都市制定的法规、规章地方特色不够鲜明，有的规定脱离实际，缺乏可操作性。
　　比如，对管理难点设定的强制措施不足，处罚手段单一，不足以有效制止数量庞大的一般违法行为。例如成都市政府《关于禁止随地吐痰乱扔废弃物禁止乱摆摊点的通告》（简称”两禁止“）第二条规定，对乱吐痰、乱扔垃圾可罚款一至五元。这在实际执法中可能就不好把握，搞得不好还容易激化矛盾。一些国家（如新加坡）的做法是，对小的违法行为规定具体明确的罚款数额。在第五条规定中，对违反“两禁止”行为又拒不接受罚款处罚的，可通知单位追收罚款。乱吐痰、乱扔垃圾的行为人情况复杂，乱摆摊点的多为个体经营者，找单位追收罚款显然不现实。
　　又比如，成都市的多个城管法规、规章都笼统规定“相关政府职能部门应各司其职，主动配合，共同实施好法规”。但在实际工作中，由于规定不具体，职责不清，往往为部门之间推诿扯皮留下空间。当然这方面也有较好的，如成都市政府2001年关于禁止张贴非法“小广告”的通告，对工商、市容、公安、电信等部门和企业的职责就有明确划分，成都市打击“牛皮癣”的工作之所以成效明显，与规定的明晰密不可分。
　　再是现行法规中盲点也不少。如“联合执法”是现阶段城管执法的一种有效形式，但没有任何一个法规明确规定“联合执法”的方式和其主体资格。有的法规缺少必要的操作细则，例如在城市管理中的审批、管理与执法怎么有效结合？这个问题就不好解决，出现一些部门有职责无手段或有手段无职责的尴尬情况。
　　“工欲善其事、必先利其器”。科学严密的法规体系是搞好城市管理的先决条件，作为副省级省会城市的成都市享有俗称的“半个立法权”。因此，应当充分发挥这一优势，组织力量，加强调研，按照统一性、实用性、可操作性的原则，对城市管理已有的地方性法规、规章进行修订完善，同时，借鉴深圳的做法，力争尽快出台《成都市城市综合管理办法》，为城管执法提供强有力的法律支撑。  
　　二、城市管理领导协调机制问题
　　在现阶段，城市管理存在着一个多学科关注、多义、外延广泛、内涵复杂的概念。广义的城市管理，可以涵盖一个城市政府所有工作，包括经济管理、社会管理、人口管理、治安管理、生态管理等。狭义的城市管理，则包括城市规划、市政、市容、绿化、环保、工商、食品卫生等，人们通常说的城市管理一般是指狭义的城市管理。仅就狭义的城市管理而言，也是一个复杂的系统工程。
　　当前，城市管理体制不顺是全国带共性的问题。城管执法涉及的职能部门众多，又归属于多位市、区的领导分管。在法规相对滞后的情况下，部门之间、领导之间、上下之间的权责有很多不清晰、不明确的地方。据有的专家统计，一个城市的城管执法至少有十几项工作。分别涉及十多个主体部门，每一项执法需要配合的部门少则2~3个，多则6~7个。但在实际工作中，各个主管部门都有自己的主业，要拿出力量去配合执法，在认识不到位，法规不明确，上级督办不力的情况下，往往是推一推，动一动，难于形成“齐抓共管”局面。有的同志说，“城管工作搞突击可以，长效管理不行”。这实际上是现阶段全国城市管理中的通病。深层次的原因是，习惯用“运动式”的方法搞城市管理，在“创卫”、“创模”的目标下，组织有领导挂帅、相关部门参加的指挥部，在一定时间内集中力量进行突击整治，以解决短期内的“立竿见影”。一旦阶段性任务完成，又是故态复萌，造成管理“滑坡”。
　　因此，要克服体制、条块上的障碍，形成长效管理的合力，有必要按照“三级管理”的原则，成立市、区、街道（类似社会治安综合治理委员会）的城市管理委员会。它不同于上世纪90年代的“城管委”，而应该是政府的非常设机构。比现有的城市综合管理办公室，城市规划、建设、交通委员会更具有广泛的包容性、协调性和动员性，也是“创卫”、“创模”工作指挥部的常态化。这一点沈阳、深圳的做法值得借鉴。他们的最高城市管理机构是城市管理委员会，其主任由市长担任，有关副市长和省直部门负责人任副主任，党委（如宣传部）、人大（如法工委）、政府相关职能部门负责人，各区区长及一些行业（铁路、航空、电信等）负责人任委员。在区和街道两级中可参照市的模式，街道城管委还应吸收驻街区的大单位分管负责人参加。委员会的办事机构设在市、区城管局和街道城管科。委员会虚实结合，通过相应的规定理清各方面城市管理职责，将部门之间、行业之间、条块之间、上下之间与城市管理相关的横向关系全面贯通；制定城市管理的目标计划，决策城市管理中带共性的重大问题，协调推进城市管理法规的覆盖范围；指导督促相关部门完善联席会议制度，工作案件移交制度，信息反馈制度，目标考核和责任追究制度，形成运作高效、配合密切的城管执法联动机制。从宏观上、源头上解决城管执法职责不明、配合不好、保障不力的问题，为“大城管”提供一个有效的平台。
　　三、城管执法的舆论宣传问题
　　城市管理点多面广，与广大市民日常生活联系紧密。在外来人口增多、城市化进程加快的形势下，城管执法中的矛盾和困难也呈上升趋势。在这种情况下，宣传舆论导向的重要性日益凸显。
　　当前，城管工作在宣传舆论导向上存在问题不少。比如，各级领导还没有引起高度重视，宣传手段、方式比较单一，往往停留在对大的整治、创建活动“大呼隆”式的报道，或者是对“脏、乱、差”现象的单纯曝光。个别记者甚至以猎奇的眼光对待城管执法中出现的矛盾和纠纷，热衷于炒新闻，刊发播出一些不利于城市管理的负面报道，给城管执法带来了极大的困扰，以致引起不少市民对城管执法的不理解、不支持。碰到大的创建活动就认为政府在“做秀”，产生执法纠纷时往往站在违法者一边围观起哄，暴力抗法事件时有发生。
　　因此，必须加强和改善城市管理的宣传舆论工作。首先，各级领导要重视，全市一盘棋，对城市管理相关的宣传活动进行总体策划，围绕重点、难点、热点问题，打进攻仗，分步骤、分阶段持之以恒地进行舆论宣传。其次，应设立专门负责城管的政府新闻发言人制度，定期向市民发布权威性的城管工作信息，及时鲜明地表明态度。再就是，要发挥电视、报纸受众多、影响大的优势，由宣传主管部门出面督促和协调好本市及中央、省对各类电子、平面媒体，加大对城管工作的宣传力度，坚持正确的舆论导向。从有利于构建和谐社会、有利于建设文明城市、有利于加强城管执法出发，善于把城管的重点难点转化为百姓关注的热点和新闻媒体的卖点，增强城管执法的影响力和公信力。这方面，成都市已有一些好的做法，北京市专门建立了城市管理广播电台，厦门市在报纸上开设城管专栏，等等，收效都很好。还有一些城市，在管理的重点地区、重点部位，设立了针对不同违法行为的警示标志，不但告知禁止行为，而且明确标示处罚的金额。这些也是新加坡、香港的做法，值得借鉴。
　　另外，把城管宣传与“五.五普法”、文明城市、文明单位、文明社区、文明学校创建等有机地结合，大力宣传文明市民、文明商家、优秀城管。统一制作不同场所、对象的宣传品，利用社区、单位的宣传栏广泛张贴宣传，让城市管理的法律法规进社区、到居民，千方百计营造人人遵纪守法，维护城市形象的良好氛围，逐步提高市民文明素质，为城管执法奠定坚实的舆论基础。
　　四、城管执法的疏堵结合问题
　　在城管执法中，执法机关依法对各种违法行为进行不同形式处罚，无疑是维护城市市容秩序的重要手段，这是一种“堵”的办法。在“堵”的问题上，我们同小平同志赞扬的“管得严”和同新加坡等国际先进城市相比，差距还不小。一方面，仅是单纯的“堵”也难于真正堵住。在市场经济条件下，有需求必然有供给，像修鞋、修自行车、缝补衣服、卖早点等就很难根本杜绝，从事此类经营活动的人员和接受这类服务的对象多数是弱势群体，他们和城管执法的矛盾较为突出。据分析，近年来在成都市暴力抗法事件中，60%是源于小店铺的出摊占道，40%源于游动商贩。这就要求管理者要从现阶段城市发展水平及人们的经济状况出发，研究疏堵结合的长效管理办法。根据一些城市的经验和做法，可按照“三不”和“三分”的原则，实行差别化、精细化管理。
　　1．区分行业：如修鞋、擦鞋、修自行车、缝补衣服等群众生活需要的服务项目，可按照“便民消费进社区，便民服务进家庭”的精神，像成都市那样纳入社区服务的范畴，由社区进行管理。对非法食品加工设摊，占道卖盒饭等则坚决取缔。
　　2．区分区域和地点：可学习上海的做法，划分严禁、严控、控制三种区域，实行差别化管理。在严禁区域禁止任何形式乱摆摊点和占道经营。在严控区域可酌情设置小型修理服务摊点。对控制区域，在公建配套设施不完善的情况下，可设置临时性的集中疏导点，如在人口众多，农贸市场不能满足居民生活需要的地方，由街道利用空置土地设置临时性的农贸市场，引导游动摊贩进场经营。在小区里适当设置一些小型公共广告栏，疏导小广告，减少管理工作量。
　　3．区分时间：可以如同杭州的做法，有的区采取管严白天，疏导早晚；管严大街，疏导小区的办法，对早餐经营者，规定必须使用统一餐车，在早上5：30分~8点30分这个时间段内，允许在指定的地点经营，同时加强卫生监督，既方便了市民生活，又缓解了执法人员与个体经营者的矛盾。也可以像乌鲁木齐市，将诸如烤羊肉串等各种民间风味小吃引导到五一路，形成“星光夜市”，经营者在规定时间入场，着同一的白色工作服，使用统一的不锈钢餐车，所占道路铺上地板革以防地面污染。
　　类似这样的做法，既成为消夏和游客的必游一景，又解决了几百人的就业。只要发挥基层的积极性和创造性，完全可以找到既有利于城市管理，又有利于方便市民的双赢方式。
　　五、城管执法的司法保障问题
　　暴力抗法，是城管执法中一个带普遍性的问题。据成都市青羊区执法局不完全统计，2003年至今，该区就发生情节严重的暴力抗法事件46起（见成都日报2006年6月6日都市新闻版）。实际上成都各城区乃至全国各大中城市情况大同小异，有的甚至可能更为严重。由于城管执法机关自身缺乏强有力的强制手段，发生暴力抗法时，只能向公安机关报案，公安机关由于多种原因，一般都是按普通民事纠纷处理，很多都不了了之。个别进入诉讼或申请法院强制执行的，因审判、执行程序的原因，往往时间较长，使违法行为得不到及时惩戒。在这种情况下，城管执法产生“多一事不如少一事，少一事不如不出事”和不佳的执法效果可想而知，这是一个司法保障问题。
　　国务院[2002]17号文件曾规定：“对以暴力威胁方法阻碍集中行使处罚权的执法人员依法执行职务的行为，公安机关要及时依法做出处理，直至追究刑事责任，不得作为民事纠纷处理。”《成都市相对集中行政处罚权暂行办法》第二十九条也有类似规定，但这些规定较为笼统、原则，操作起来有不少问题。从国内外的做法看，解决突发性的暴力抗法有两种模式。一种是执法者本身拥有包括限制人身自由的行政处罚权。如我国香港地区，他们在警察机构内设专职城市管理的“小贩科”，由民事警察直接负责城管执法，世界上许多发达国家都是这样，这种模式现阶段内地还无法仿效。另一种模式就是长沙、济南、南京、哈尔滨、长春等城市采取的，在公安局内整合成立城市管理警察支队，各区一个大队，警种包括交警、巡警、治安警、派出所民警，专门配合支持城管执法。其主要任务是把维护交通、治安秩序与预防和处理暴力抗法结合进行，他们并不直接参与日常的城管执法，而是根据执法需要，派警察跟随执法，发生暴力抗法时，由警察根据情况或当场处理，或带离现场，或依法采取其他强制措施，以有效制止暴力抗法事件发生，震慑违法者。
　　在审判工作方面，城管执法机关有不少需要申请法院强制执行的案件，能否迅速有效地执行，直接关系行政处罚的权威与效果，而随着城管执法的加强，所引发的行政诉讼案件也呈上升之势。这些，都需要法院的支持。人民法院独立行使审判权，自身还有大量的其他案件，不可能像公安机关那样和城管执法机关组合。南京的做法是：建立一个协调机构，法院行政庭、执行局为主，统筹安排，简化手续，加强城管执法案件的强制执行力度，并对城管执法机关进行执法指导，减少因执法行为不规范引发的行政诉讼案件，保障城管执法工作的顺利开展。
　　六、城管执法队伍的建设问题
　　城管执法队伍是一支能打硬仗的优秀队伍，他们的贡献是有目共睹的。但是，和客观形势的要求比队伍建设方面要做的事还很多。
　　首先从数量上看，成都市的城管执法人员仅1000多人，与全市常住人口的比例大约为每万人2.2人，而国内一些城市已达到每万人5人，这还没有算大量的流动人口。当然，这涉及到较为复杂的编制和财政供养的问题。从质量上看，目前的执法人员主要的来源是原城管监察大队。由于历史的原因，原有人员的素质起点不高，以至一直以来群众认为城管执法人员就是“跑跑脚板子、磨磨嘴皮子、动动手腕子”。
　　要适应新形势，城管执法的队伍建设必须有新举措。第一，严把进口关，新进执法人员除了应符合公务员的公招条件外，所学专业应为法律专业，以逐步提高队伍的法律素养，这方面大学扩招后，生源完全可以满足。第二，加强思想教育，城管执法队伍某种意义上说就是市容警察，具有半军事化的工作特点。其工作环境相对复杂，加班加点多，有时还要受委屈甚至挨打受伤，需要较好的政治业务素质和心理素质，应该增强他们的光荣感、责任感和使命感。同时，要注意解决好他们的福利待遇（岗位津贴、加班补贴、意外伤害保险等）问题。第三，强化业务培训。成都市的做法是与西南交通大学公共管理学院共同举办培训班，计划用2~3年时间将全市现有城管执法人员轮训一遍，现在第一期60人已经开班。这方面，北京市的培训力度也比较大，他们与清华大学合办城管mba班，培养年青优秀的城管骨干人才。除此之外，在执法人员中开展重点、难点问题研讨，案例分析等也是培训的有效方式。通过培训，从根本上提高执法人员对法律法规的学习理解能力；对法制宣传的语言表达能力；对违法行为分析判断和现场处置能力；对行政处罚文书制作运行能力。第四，加强装备建设。不少省会城市的市、区执法局都配备了功能比较完善的指挥车、宣传车。执法中队配备了dv摄象机、数码相机、电脑、带封闭货箱的执法车。第五，用现代科技手段提高城管执法的水平。中共成都市委、市政府决定借鉴北京、上海、深圳的经验，在全市实施数字化城市管理工程，下大力推行“万米单元网格管理法”、“城市部件管理法”，建立集治安、消防、城管为一体的城市管理监控网络，为城管督察人员配备具有定位、拍照、录音、填单等多种执法功能的“城管通”，这是一个大举措。第六，加强城管协管员的管理工作。城管协管员在守点、协助执法、清除小广告上做了大量工作，目前的问题是待遇偏低（350元/月），应力争向交通协管员看齐，调动他们协助搞好城市管理的积极性。
　　七、城管执法重心下移的问题
　　城市管理点多面广，尤其在现场、现行方面，管理重心太高，往往出现“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。在城市管理中怎么样纵向放权和改革，推动城市管理重心下移，全国许多城市都在探索。街道、社区处于政府管理神经的末梢，在城市管理中的地位作用不可小视。目前，街道工作已基本走上了以税源经济为中心，以城市管理为重点，以社会事业为基础的健康发展道路，需要解决的问题是充分信任基层的同志，从提高全市城管水平的大局出发，在强调属地责任的同时，排除部门利益的干扰，在法律法规允许的范围内（如《行政处罚法》17、18、19条规定的“委托执法”），经过深入调研，赋予基层更多的实际管理权限，使权责相匹配，调动街道、社区、单位及广大市民参与城市管理的积极性，为文明城市创建打下坚实的基础。
　　（作者：四川省成都市成华区人大常委会副主任）