徐文虎
　同违章人员举行听证会
　　

　　2010年上海世博会开园以来，一些乱设摊现象又有所抬头。如何进一步提高乱设摊治理能力，提升城区常态长效管理水平，不仅是充分展示好上海城市“窗口”和“名片”的良好形象，也是“后世博”中城市长效管理需要巩固的一个重要话题。本文结合黄浦区的工作实际，实行道路市容环境“分级分类”为基础，“严格执法、源头治理、刚柔相济”为核心的管理联勤机制，以期探索“多管齐下，综合治理”的治理方法。

　　一、要注重区分重点，探索差别管理，推行分级错时，加强管理力度。目标要确保重点地区、重要时段和一般地区、平常时段的市容可控状态
　　区分重点和差别管理在于：要将全区374条道路按“一类”、“二类”、“三类”划分，设立相应的管理标准，结合区域特点，对乱设摊、跨门经营等实施差别化管理。通过对一些重点地区加强固守、提高巡查频率等办法切实提高管理水平。明确一类道路为“严禁区域”，二类道路为“严控区域”，三类道路为“控制区域”。区内一律不准设摊，包括四大风景区、世博园区周边和6个街道共计50条道路（区域）；严控区域（包括区内66条道路）仅允许设在居民区的小型修理铺等便民设施，基本无乱设摊；控制区域（包括区内258条中小道路）可以有条件地允许占用人行道划线规范设立临时疏导摊点，允许适度跨门经营，但必须保证道路畅通，在安全、卫生、噪音控制等方面达标，周边居民无突出意见。
　　二、要注重联勤联动 ，加强刚性管理，实施分层推进，注意各司其职。保证优势互补，实现综合治理，用提高效能来保障世博会期间和后世博的城市市容环境
　　联勤联动和刚性管理，在于把握以下六各方面：
　　一是分层推进要理顺关系。在“条块结合、以块为主”及“统分有序、条块结合、条专块统”的总体思路下，建立和完善区和街道两个层面的有效工作机制，将“块”的“规划、协调、组织、实施”和“条”的“指导、支持、参与、保证”落到实处。由区城区管理工作联席会议办公室负责具体组织、协调、推进本区的综合整治乱设摊工作。各街道办事处、各重点地区办负责牵头组织实施本区域内综合整治乱设摊工作。各街道、各重点地区办成立综合整治乱设摊工作小组，各相关职能部门对口派出联络员参加。各职能部门按照分工积极履行职责，实现工作重心下沉，执法力量下移，解决难点问题，提高管理实效。
　　二是各司其职要明确分工。各职能部门依据各自职责，要对各类乱设摊行为进行查处。一般性占路经营和商店跨门营业由区城管大队为主进行查处。其中涉及违反食品卫生相关法律法规的，由区食品药品监督分局配合查处；涉及违反文化市场相关法律法规的，由区文化市场行政执法大队配合查处；涉及违反烟草专卖相关法律法规的，由区烟草专卖分局配合查处；占路无证洗车摊点和无证餐厨垃圾收集点，由区绿化市容局为主进行查处；利用无牌无证车辆作为经营工具的固定设摊，由区交警支队为主进行查处。在公共服务性占路经营中，涉及福利彩票经营点，由区民政局配合查处；涉及体育彩票经营点由区体育局配合查处；涉及东方书报亭由区文明办配合查处；涉及非正规就业点由区人力资源社会保障局配合查处。菜场集市周边和建筑工地周边乱设摊整治，区商委和区建交委要积极参与配合。
　　三是优势互补要执法联勤。市容环境整治的联勤机制是有效整合执法管理资源的重要手段。拟以“1+9”突击队为载体，建立公安、工商、文化、绿化市容、食药监、城管、街道等部门长效联勤机制形成合力，集中力量打击乱设摊的难点。通过建立相对固定的沟通渠道，共享资源，协作配合，发挥整体效益，确保综合执法的日常化、常规化，将重点整治与面上监管有效结合。
　　四是综合治理要管理联动。职能部门之间的联动是从源头上遏制乱设摊、跨门营业现象的关键。区工商分局、民政局、人力资源社会保障局等在办理企业、个体工商户、民办非企、社团组织、社区服务网点、非正规就业组织等市场准入和注册登记中，应严格审核把关，对明显没有合法经营场所或经营场所不符合相关规定的，一律不颁发证照。区工商分局要将跨门营业企业列入重点监管，对违反法律法规和相关规定的企业和个体工商户，在企业年检和验照中责令整改，对未改正的予以检查待处理或暂缓通过年检。区住房保障局要对擅自“居改非”破墙开店现象及时制止和查处。区文明办、民政局、体育局、人力资源社会保障局要对公共服务性占路经营，按照“谁发证、谁主管、谁负责”的原则加强管理，做到统一、规范、有序经营，对经营者随意扩大面积和范围的现象加强监督管理，把此类经营对市容环境的影响降低到最小程度。区公安分局要对妨碍、阻挠查处乱设摊的违法行为及时依法处置，保障综合整治工作顺利开展。
　　五是提高效能要在内部挖潜。一要完善以区域责任制为主的监察。在城管队伍内部日常管理中严格实行“定岗、定格、定人、定责”的“四定” 综合管理并从重点区域、重点道路向中小道路延伸，真正做到工作到格、责任到人。同时推行“门责”管理一般程序案件办案，有效减少跨门营业现象倡导商家自律。二要实行错时管理。灵活调整勤务方式和工作时间，向早晨上岗时间、延长晚间撤岗时间的“两头”延伸，并根据无证摊贩利用队员吃饭空隙摆摊的情况，采取轮流吃饭、错时监察，实行全方位、全天候、无缝隙的管理。对于不同区域采取不同管理标准，重点地区和一类道路可延长至晚上11点甚至12点。三要区域协作联勤。加强分队联合执法，消除管理盲区，还要加强节假日分队联勤，针对人流量大、重大活动多、执法任务繁重的特点统筹安排，并增加重点地区的监察力量。四要动员社会力量参与城区管理。形成“城管+协管”捆绑式工作模式，做好乱设摊、跨门营业的管理。
六是保障世博和后世博的资金投入。要加大对世博会期间和后世博的市容环境专项保障资金投入，以分级错时管理和联合执法为基础，加强城市建设、管理和运行各相关部门单位的统筹协调，力争尽早形成适合本区的世博会期间和世博会以后的市容环境保障联动机制。资金的运作和保障要集中使用在专门机动力量、世博周边管理和后世博的管理保证上。
　　三、注重合理疏导，探索柔性管理，在于做好历尽疏导、引“摊”入室的工作
　　合理疏导，柔性管理要做到以下两个方面。
　　一是要设立临时疏导点。在“三类”道路适当设立临时疏导点，在尽量不影响交通、卫生和市容市貌的前提下，结合小区分布和人口密度等因素，在上街沿划线规定范围，允许适度设摊和跨门营业。目前相关部门应当着手操作划线事宜。临时疏导点设立后的后续管理，由城管部门联合相关部门共同监督，强化规范管理，减少对市容环境及居民出行的影响。目前我区在各街道辖区的“三类”道路上设立了28个设摊控制点，进行划线规范管理，做到跨门适度、设摊有序、环境整洁。
　　二是要引摊入室经营。在居民需求集中地区，对于已挪作他用的菜场重新规划，让菜场恢复姓“菜”，方便居民购物。旧区改造中菜场动迁后要尽量规划在原地新建菜场，尽量满足居民的民生需求。加大政府扶持力度，制订扶持菜场经营的相关政策，通过降低租金、减免收费、增加补贴等，降低经营门槛，引导马路摊贩入室经营。对于由于规划滞后导致缺乏菜场的地区，探索利用现有的闲置厂房，将各类分散的摊位予以集中，配套出台相应的优惠政策，管理部门寓管理于服务中，把乱设摊逐步引导到有序设摊的轨道上来。
　　四、注重配套建设，实施源头治理。必须完善配套设施，加强外来人口管理，拓宽就业渠道，完善困难群体的托底保障
　　配套建设和源头治理，是治理乱设摊的一个问题的四个方面，需要进一步的研究和探索。
　　一是必须完善配套设施。各相关职能部门对区内菜场等商业网点进行全面优化规划，合理布点，特别是要加快标准化菜场建设，以满足市民生活需求。针对商业区周边、建筑工地、学校周边乱设摊相对集中的现状，综合运用行政和经济手段进行治理，从源头上减少乱设摊现象。可以由区商委牵头商业单位开设员工食堂，区建交委牵头督促各建筑工地开设工地食堂。区教育局牵头督促各学校引导学生尽量在食堂用餐，不去周边不洁食品摊点消费。对于开设食堂确有难度、确有盒饭需求的，由区商委牵头各街道等研究相关政策，扶持正规盒饭企业扩大生产，或寻找合适场地设立盒饭服务社，吸纳盒饭经营者参加，通过一定的政策扶持，形成安全正规的供应渠道，满足不同层次人群需求，使无证盒饭失去原有市场。
　　二是必须加强外来人口管理。流动人口多数卫生习惯较差、文明素质相对较低，这些聚集的地方周边相对较乱，又由于没有技能，多数是没有办理暂住登记证的，他们从事的只能是乱设摊等低端产业，对市容环境影响是比较大的，因此加强外来人员管理迫在眉睫。为此可由区爱卫会牵头，会同城管、公安、消防等部门加强对外来人口集聚地的环境整治，区政法委牵头各街道，并会同派出所对居住无固定职业的外来人员进行梳理，有针对性地加强管理。

队员进社区与居委干部沟通

　　三是必须拓宽就业渠道。政府部门要进一步加大就业援助力度，为困难群体创造更多的就业渠道。特别是对40至50年龄段文化、技能较差的下岗、待业人员，要积极组织有针对性、操作性的技能培训鼓励再就业。积极开发社区保洁、自行车管理等公益性工作岗位，引导扶持家政服务、物业管理等新劳动密集型行业拓展再就业的新路子。
　　四是必须完善托底保障。在现有社会保障体系的基础上，各街道要进一步做好家庭经济困难的托底保障工作，对辖区内下岗、失业、待业和残疾人员等弱势群体进行调查摸底，加大对他们的帮困力度。对其中的设摊人员针对其实际困难情况，帮助他们在条件允许的范围内享受低保、廉租房等政策，使他们不再因迫于生计而成为流动摊贩。

　城管迎世博志愿者服务队

　　五、注重宣传发动，推动公众参与。要积极营造氛围，提高群众对城市管理执法的认同度，倡导群众文明自律
　　提高群众对城市管理执法的认同度，必须宣传发动，推动公众参与，积极营造氛围。要加强同市、区媒体宣传的沟通与协作，对乱设摊整治要加强正面宣传，并注意报道的方式和真实性、全面性，努力营造城区管理和执法的良好舆论环境。要引导市民、媒体关注市容环境建设和管理，让市民不仅了解城管法规，也理解城管执法的难处，围绕解决流动设摊等热点难点问题，通过居民代表座谈会、恳谈会等，宣传法律法规，倾听市民群众的意见和建议等各种新闻渠道，谋求社会公众的共识，增强市民营造和维护优美城市环境的自觉性和主动性。在加强宣传引导，倡导群众文明自律上。要广泛宣传流动摊贩的违法性、危害性和治理的必要性，营造对流动摊贩违法行为共同谴责的社会氛围，努力引导市民不买流动摊贩的物品，使流动摊贩最终失去市场。要广泛引导社会方方面面关注城市面貌、关心社区管理、维护城市形象，深入开展爱国卫生运动，形成“人民城市人民管”的新局面，不断提高城区文明程度。
　　

（作者：上海市黄浦区市政管理委员会主任、黄浦区城市管理行政执法局局长） 　
　　（图片提供/潘兴华）