• 王梅兴

    为全面了解城郊结合部的城市管理,推进社会主义新郊区新农村建设，本文以杭州市为例，作了一次卓有成效的调研。本研究报告，从如何加强城市管理着手对城郊结合部的问题作一剖析,探索从传统的“城乡二元管理”向“城乡一体化”转化的发展思路，尽快实现农村管理向城市化管理的社会变迁。

一、城郊结合部管理现状

    城郊结合部,又称 “城乡边缘带”、“城乡连续区域”、“城市蔓延区”，它位于城市建成区与非建成区的接壤地带,兼有城市与乡村两方面的特征。目前，城郊结合部从形态上讲分为撤村建居社区和仍保留的行政村。从1999年开始，杭州市委、市政府先后分三批进行撤村建居改革的试点, 目前已有155个村进行了撤村建居。

    1. 管理体制现状：撤村建居社区在近几年中因周边土地被大量征用开发,成为四周都被城市居民住宅所包围的“城中村”。通过撤村建居，已从村变为社区,村民变为居民,从组织形式上初步完成了城市化接轨，行政关系隶属于街道(乡镇),但其财政基本独立,在加强基础设施建设以及公共设施管理等方面,仍有赖于原村经济合作社。

     2. 建设改造投入现状：其基础设施建设和改造投入，主要通过这样几条途径：一是结合“城中村”改造,建设多层公寓配套。二是由镇统一规划,镇、村两级出资改造。三是由当地村自行改造。四是结合房地产开发进行改造。五是由市里投入的结合城市道路建设改造。

    3. 养护作业投入现状：这些地区的基础设施日常养护投入，仍沿袭过去由乡镇(街道)全资管理的做法。事实上，绝大多数乡镇(街道)只是对少量的硬件投入给予支持，其他均让各社区自想办法，所以投入很不平衡，资金来源得不到保障。

 4. 市容环卫设施配套和道路保洁现状：据统计，杭州全市城郊结合部(撤村建居）地区共拥有垃圾箱5313只(其中敞开式918只），果壳箱1734 个，垃圾中转站31座(其中:露天敞开式人工作业19座,机械化作业的12座)，公共厕所186座(其中二类132座,三类及以下54座)，环卫专用机动车辆164辆(其中,吸粪车13辆,扫地车6辆,洒水车3 辆,垃圾清运车142辆)，非机动车453辆，打捞船37艘，日清运生活垃圾641.6吨左右。这些乡镇、村涉及的道路，既有市政部门的,也有交通部门的,又有乡镇、村自建的道路。这些道路保洁面积106.4万平方米，人行道保洁面积3.58万平方米，社区保洁面积270.57万平方米，河道保洁面积200.93万平方米，市政养护道路面积212.26万平方米。

    5. 居住人口现状：这些地区拥有常住人口共20.46万人，流动人口35.88万人左右。基本是外来人口聚居区。据调查,外来人口与常住入口的比例为3:1，最多村庄达7:1。按照目前比较认同的社会分层标准，可以分为九大阶层。其中，本地人四大阶层，外来人口五大阶层。本地人口四大阶层为：社区管理阶层（村、社区三套班子）占本地居民的5～10%。本地个体户阶层占5～10%，普通“村民”阶层（是主体群体）占50～60%，相对弱势群体占20～30%。外来人口可分五大阶层，分别为：外地个体户阶层（拥有并投入少量私人资本的）；外来白领阶层（从事脑力劳动的）；外来蓝领阶层（从事体力劳动为主的），这是主体群体，约占外来人口的70%左右。此外，有外来粉领阶层（靠吃青春饭的女性群体）和外来灰领阶层（从事违法或地下产业的）。

    二、城郊结合部存在的主要问题

    城郊结合部地区影响城市管理的突出问题，主要有以下几个方面:

    1. 乱搭乱建现象严重。由于大量土地被征用，农民失去赖以生存的生产资料。又由于城市化的推进和城区土地资源的日益短缺，土地价值大幅上升，在经济利益驱动下,农民利用其自有多余的住房和想尽办法的“见缝插针乱搭建”，以及较低廉的房屋租赁和管理松懈，给大量流入城市的外来人口创造了条件,一幢3至4层的农民房，住上二三十人是司空见惯的事。大量的违章建筑，已严重影响了市容市貌。同时，农民自建住房和违章建筑用来开餐饮店、理发店、便利小店和小型家庭作坊，由于流动性极强的特点,造成市容环境和卫生管理难度的加大。

    2. 市容环境基础设施薄弱。主要表现在：一是缺乏总体性规划；二是环卫设施严重不足，数量少，档次低。 尤其是密闭式中转站、公共厕所等大型环卫设施远不能满足需要。三是市政设施极其薄弱，大部分城郊道路是机非混合、道路狭窄、破旧残缺，至今仍是土质路面。而且没有路牌、路名和指路牌。市政管线不配套，纳管不到位，污水横溢，河道溪沟污染严重。

    3. 管理交叉,职责不清。仍然沿袭现行多个部门管理的体制，在具体划分上往往由于一些特殊原因，职责很难说清，造成相互推诿,成为“管理死角”和“管理盲区”。

   4. 无证摊贩云集,执法薄弱。由于城市服务业还未延伸，而为外来和本地人服务的第三产业自然产生。突出表现为严重影响市容市貌的小摊小贩，以及无证的流动摊贩云集；假货猖獗和食品不卫生。然而执法人员又严重不足、执法力量十分薄弱。此外,去年9月国家工商总局从扶持“三农”出发,规定农村的小摊小贩只要不是国家明令禁止的都可以经营,无需工商登记的政策，更这给这些地区的管理和执法加大了难度。

     三、各地城市的一些做法和经验

   城郊结合部问题是我国城市在城市化进程中的共性问题，各地城市从不同的角度进行了研究、分析,提出了相应的解决措施,并取得了一定的经验。

     1. 广州：把“加强广州市城乡结合部管理深化研究”作为广州市重点社科课题立项，由广州经济社会发展研究中心牵头，调集了中山大学、广州市社科院等科研机构的教授、研究员，与广州市府研究室、公安局、国土房管局、民政局、环卫局等部门人员共50多人，分一个主课题13个子课题，进行了“联合调研、分头研究、集中论证”。他们的新思路、新对策是将城乡结合部和“城中村”实行分类管理。一类是已基本无序开发建设完的，另一类是仍有大片农田的。前者对策是加强管理力度，后者则先抓规划。专家们还针对许多具体问题提出不少政策建设。比如,对出租屋管理引入市场运行机制，对流动人口进行社区化管理，建立社区控制、保障、教育、整合机制，以提高外来人员对城市、对企业、对居住地的归属感。

   2. 北京：“城中村”的改造计划，已被列入北京市政府今年为民办实事的内容之一。今年计划整治的“城中村”数量为69个，在2008 年前北京奥运场馆周边和四环路以内的171个“城中村”将被全面改造，用全新的面貌迎接奥运的到来。同时,由北京市社科院发起，有40人参加历时近1年的“北京城市角落调查”，其最终成果《北京城市角落问题调研报告》已形成。调研报告中对城乡结合部型等几类“城市角落”的基本情况、问题成因进行了细致的调查研究，提出了整改意见，以便为北京市妥善解决城市角落问题，提供政策咨询和决策参考。

   3. 深圳：在宝安、龙岗两区“城中村”改造试点中明确了 10项工作重点及政策措施。涉及的领域有行政管理、经济管理、发展规划、土地资源、市政建设、城市管理、户籍与计划生育、社会保障和劳动就业、教育、党的建设等。并将土地收回国有，同时给集体经济组织以适度补偿。撤村后设立社区居委会，与原村集体经济组织脱钩，居委会人员工资、办公经费由其所持有的财产收入来承担，不足部分由区财政负责，建立城市化人员的社保体系。

   4. 郑州：将“城中村”的村民变成市民，基层管理组织将由村委会改为社区居委会，原有的经济组织也将由目前简单的工业、商业企业转变成现代化的股份制经济。“城中村”将完全与郑州市融为一体。“城中村”的村民转为市民后,其就业统一纳入城市就业管理,并享受社会保障、职业培训、职业指导、职业介绍等待遇。

    四、对策建议

    城郊结合部的问题是一个综合性问题，涉及到规划、建设、城管、公安、工商、政法等许多部门。因此，要真正解决城郊结合部问题需要不同的职能部门从不同的角度，进行调查研究、提出对策。对纳入城市化管理的区域，市、区各相关职能部门要严格按照城市市容和环境卫生管理条例等法规加强城市管理。对尚未能实行城市化管理的地区及城郊农村，应按照爱国卫生管理条例等做好相关工作。具体对策建议如下：

    1. 统一规划，完善基础设施。要结合“城中村”改造步伐，尽快编制、执行乡镇城建设施规划。对垃圾中转站、公共厕所、市政管线要尽快规划布点、布线，逐步改造和新建并尽快投入使用。对已明确和正在实施的撤村建居、城中村改造区域，要按照有关文件精神加快改造建设力度。对撤村建居中暂时保留的集中区域，在社区应改造、完善和新增必要的环境卫生设施和市政设施，重点解决垃圾箱、公共厕所、小型垃圾集中收集点和路面硬化等问题。并且继续加大农村“拆违”的力度，凡未经规划、土地管理等部门审批同意的违法建筑，一律全部拆除。

    2. 要理顺管理体制,引进市场机制。城郊结合部范围内的市政、环卫、绿化、河道等日常养护、保洁，可以参照物业化管理的模式进行综合养护。作业可由乡镇(街道)为主，向社会公开招投标,同时对养护作业单位要进行日常的监督管理，在行业上要接受区行业主管部门的指导，也可以委托所在地市容环卫专业部门实施环境卫生的“包村制”。

    3. 要明确政策，加大建设管理资金投入。市、区、镇(街)各级政府要加大城郊结合部建设管理资金投入，应在每年的财政预算中单独设立建设专项资金和日常管理资金。要结合“城中村”的改造，加大市政、环卫等设施建设及截污纳管、低洼积水治理建设的项目投入，对未列入整治改造范围的地区,由市会同市建委、市财政局等部门，按照撤村建居地区城市建设专项计划的安排资金继续给予补贴。对城郊结合部范围内的市政、市容环卫的日常养护和保洁，实行属地包干。养护保洁经费纳入公共财政保障支出，由市、区 (包括乡镇、街道）财政给予足额保证。

    4. 要加强队伍建设，充实完善城市管理人员。健全乡镇城市管理与执法机构,落实乡镇(街道〉城市管理力量和社区联系站、协管服务人员，进一步强化各乡镇政府的城市管理工作职能，并在现有基础上适当增加人员编制,实行统一领导、属地管理、公众参与、社会监督相结合的管理体制。城管执法中队可实行双重管理,日常情况下受当地乡镇(街道)直接指挥、调度,业务上由各区城管执法局领导。同时要培养和引进适用人才,实现科学管理,改革用人机制,实行竞争、聘用上岗,为做好乡镇城市管理打下坚实基础。

    5. 堵疏结合,加大依法管理的力度。一是督促沿路单位、店家和个体经营户落实“门前三包”责任制，加强对城郊结合部农贸市场周边及无照无牌经营行为的执法管理。二是对确实需要的流动摊贩采用堵疏结合，由社区划出一定区域定时、定点开设一些小型集市, 对设定的摊贩进行登记备案，收市后及时组织人员打扫卫生。对违反规定设摊的应以违反市容环卫条例进行处罚，变无序为有序。同时，有关部门应引导商业服务企业尽快将快餐、超市等城市服务业延伸到城郊结合部, 用正规军取代流动摊贩。三是各区要指导督促乡镇(街道)社区，结合本地实际细化管理标准内容。要针对“热、难点”制订具体的办法，着重解决拾荒与废品收购、乱堆垃圾等糟蹋环境的现象，并建立健全乡规民约。四是市贸易、工商、政法等部门应加强执法和管理，无证的及时取缔，有证的加以规范，对不符合管理要求的着力整治，对屡教不改的吊销营业执照。五是要加强出租房屋的管理，重点要加强用于商业经营用途的出租房管理,减少污染源。

    6. 加强宣传和素质教育并举,提高地区综合素质。一是贯彻以人为本的指导思想。大力宣传城市市容和环境卫生管理的条例、法规、守则等,通过广播、电视、黑板报、公开信等各种形式加以宣传教育，制订城市管理知识培训计划，使城市管理普及率、知识知晓率达到 80%以上，并把乡规民约融入居民及外来务工人员的思想和行为之中。二是加强外来人口管理。通过建立社区流动人口登记管理办公室和“暂住人口之家”、“流动党支部”等组织形式,将流动人口纳入社区管理的范围。在外来人口较多的社区或村，可建立流动人口学校，定期不定期地开展法律法规的学习教育，增强法律意识和环境知识。按外来人口的不同阶层，制订不同的措施,做到有的放矢的管理。三是通过特色社区创建等多种活动载体,使村民从职业上、文化上、思想观念与行为方式上，真正成为现代市民，推动城市文明的传播,不断提高地区和居民以及外来务工人员的综合素质。

（作者：杭州市市容环境卫生监管中心副主任）