黄 缪 鲁桂根

　　摘要：为进一步优化绿化市容行业宏观政策的价值取向，本文以公共管理学理论为支点，通过分析行业所具有较强的外显性、显著波动性、系统性关联性、即时需求性、长期排斥性和经济效应、公众主体意识、利益诉求等方面的特点，提出了针对性的建议，为宏观政策的细化及执行提供依据。
　　关键词 ：绿化 市容 环卫 公共管理 宏观政策
　　
　　随着城市现代化建设及管理的不断推进，城市绿化市容及环境卫生管理成为评价一座城市综合管理水平的重要“软指标”。如何进一步把握绿化市容行业特点，从宏观层面优化管理路径的选择，[1]为下一步执行层面确定技术路径提供方向，应成为当下思考及研究的首要关注点。本文旨在从公共管理学的角度审视绿化市容行业的特点，并探讨宏观政策应有的基本价值取向。
　　
　　一、绿化市容行业特点
　　1. 较强的外显性
　　绿化和市容面貌是城市的外在容貌。按照市容管理条例的定义，它包括了建筑景观、公共设施、环境卫生、园林绿化、广告标志、公共场所等六个方面。按其字面含义，则应当包括人们视线范围内的一切物体的外在显现。因此，市容状况的优劣，直接面对公众，无时无刻不在接受公众的评价与监督。
　　2. 显著的波动性
　　一座城市的市容面貌，其外在的表现是随着时段、人群等因素的变化而变化着，因此具有显著的波动性。与其他行业相比，这种容貌的改变在短时间内，可以比较容易地达到管理目标，但是只要稍加松懈，容貌极易回潮。可以认为，这也是对这一行业的管理者耐心及韧性的一种考验。
　　3. 综合的系统关联性
　　城市市容环境的治理，是一个综合性很强的概念。它涉及城市管理的方方面面，是城市规划、城市建设、城市管理等多种行业的一个聚合体。所涉及的系统很多，比如公安、工商、交通、市政、水务、农业、房地、环保，等等。可以这样理解，它的系统性和关联性是非常强的，单靠一个行业或一家之力是难以解决整体问题的。
　　4.共存的需求性与排斥性
　　城市市容环境始终同民生问题共存在一起，这里有一种即时需求和长期排斥的特质性共存现象。一方面，人和生活对城市市容需要获取和享受。居民从日常生活的基本需求出发往往呼吁菜场、公厕等城市公共设施能够“随手可及”。另一方面，这些公共设施一旦建成，可能对周围环境产生一定影响，容易导致民众滋生“不要盖在我家后院”的情结，[2]，在管理学上被称作“邻避效应”，这就是一种排斥性。所有人都希望建成随手可及的公共设施，但也都不希望这些公共设施建在自己家的附近。绿地、垃圾场、殡仪馆、核能电厂等等既是“需求设施”也是“邻避设施”，虽然必须配置，但可能产生负面影响，使这些基础设施选址陷入两难境地。这种需求与排斥将是长期和共存的。
　　5.隐性的经济效应
　　良好的绿化市容环境，具有很强的正向外部效应，但几乎不直接产生经济效应，也不直接表现为GDP的增长。正是这个“隐性的经济效应”，在可支配经费有限的情况下，政府或行政首长往往对此不够重视，较难优先纳入决策视线。特别是绿化养护、环卫服务的市场化和企业化运作在政策尚未完全放开的情况下，很难形成企业主导的完全竞争市场。与民营品牌多元化的建筑市场相比，私有资本进入这一市场是少有问津的。因此这一行业的技术创新度和高产品附加值等现代服务业特征是尚不明显的。[3]

闸北屋顶花园一角

　　6. 缺位的公众责任主体意识
　　以政府为主导提供环卫服务，其直接效果是高效率地保障环境清洁，但同时也产生了不良的附带效果，[4]即公众自身不愿履行保护环境清洁的责任，不承担义务而免费享受成果，无意间形成了“搭便车心理” ，[5]这种“附带效果”和“搭便车心理”是导致公众自律意识缺位的原因所在，从而将市容环境优劣的责任完全推脱到了政府的身上。
　　7. 难以权衡的多元利益
　　在城市管理中，“乱设摊”是影响城市市容的一大方面，也是城管执法的主要整治内容。这是一种难以权衡的多元利益，也是城管整体形象被“妖魔化”[6] 的一个主要原因。面对占道经营，如果不管，发生脏、乱、堵现象市民肯定会投诉；如果要管，却也很难管，用“文明方法与强制手段”，往往得不到统一，也容易出现矛盾和冲突，“管与不管”陷入了两难境地。
　　
　　二、公共管理视野下的宏观政策价值取向
　　 1. 构建“双维度模型”，明确市容整治重点
　　鉴于城市市容整治“广”而“杂”的特点，为实现管理资源的优化配置和公众需求的轻重缓急，按照公共管理学的理论，引入双维度分析模型，[7]即：分别以市容整治项目（如道路保洁、店招店牌、河道保洁等）的“需求度”（公众及管理部门共同选择[8]）和“管理现状”（公众及管理部门共同评价）作为纵、横坐标，建立第一、第二、第三、第四共4个象限，根据项目所进入的不同象限，分别采取不同的管理对策。通过对整治项目的定期分析，实现动态评估、优先整治的目标（如图1和表1所示）。

图1 市容整治项目的双维度分析模型

表1 双维度分析模型所在象限的意义


　　
　　

　　2. 以“及时反映、快速纠正”原则降低波动性
　　管理学上有个著名的“破窗理论”：如果一个房子窗户破了没有人去修补，隔不久，其它的窗户也会莫名其妙地被人打破。同样，一个很干净的地方，人们不好意思丢垃圾，但是一旦地上有垃圾出现后，人们就会毫不犹疑地丢弃垃圾。这个理论表明，及时矫正和补救正在发生的局部问题，对于防止形势急剧扩大将起到关键作用。市容整治成果的保持，就需要建立“及时反映、快速纠正”的机制和队伍，以相对较小的巡查成本和纠正成本，减少问题扩大后的高整治成本支出，有效节约资源。
　　3. 建立“扁平化、矩阵式”管理组织，克服系统关联性
　　现代组织改革理论发现，通过压缩管理层次和增加管理幅度，可以提升组织的行动力，增强管理效率。[9]而选调来自不同部门的人员组成专门从事某项工作的矩阵式机构（如市政市容管理联席办公室），既保证了专业性，又能防止各部门相互推诿。但此类组织的构架必须满足三项条件，才能发挥应有的功能，即成员权责的对等化、信息资源的共享化和业务流程的一体化。

虹桥路水城路口地铁中央空调房被垂直绿化“包围”既安全又美观

　　4. 以“公平、公开”化解环卫设施邻避效应
　　如何使环卫基础设施周边民众的利益得到合理补偿、观念形成共识，是“邻避设施”设置过程的关键所在。因此，主要的对策应重点顾及这两个层面：一是在民众利益层面，在设施选址过程中，选择居住环境破坏成本最低的区域，并同步采取对邻近社区搬迁等补偿措施，以实现民众利益的平衡；二是在民众观念层面，在设施运行后的具体监管中，必须保证信息的公开和透明，定期及时公布环境敏感因子等数值，[10]并建立应急系统防止突发事件，使民众相信邻避设施的环境风险始终处于可控状态，打消民众疑虑。
　　5. 以“成果多元化及产业健康发展”提升经济效应
　　将市容环境整治成果不仅仅停留在城市外在表现的提升上，使其更多元化、纵深化，有利于提高政府的主动整治意识，发挥其主观能动性。一方面，适当的经济奖励及补贴能对工作开展直接产生明显推动效应。另一方面，可采取授予政府差异化的“冠名称号”、广泛宣传其优秀作法、无偿提供本部门专业服务等手段，提高积极性。
　　环卫行业在国外被冠以“静脉产业”的称号，[11]成为了实现循环经济的现实途径，但目前绿化市容行业仍存在行政干预较多、竞争性较弱、产品及服务利润附加值较低的状况。根据当代政府治理理论，民营化、合同外包、产权交易等市场化工具可以成为行业发展的助推剂，虽然建筑领域市场化后产生了“权力寻租”现象，但同时也为绿化市容行业的市场化提供了经验。进一步引入可控的市场机制，鼓励企业增加经营产品种类、创新作业技术将是行业健康发展的渠道。
　　6. 落实“污染者付费”，使公众责任意识归位
　　公众责任主体意识的缺位，在于其权与责的不对称性。对于水、电、气等准公共物品，普遍采用“使用者付费”的原则，[12]能有效防止个体无节制地过渡使用资源。而在目前由政府统一提供环卫服务且不收取垃圾处置费的情况下，以“污染者付费”为原则，对于随意破坏环境的个体采取经济、名誉等处罚，并将处罚落实到位，可以约束公众的行为，大幅降低公众的搭便车现象。
　　7. 遵循包容性发展，寻求不同需求层次的利益平衡点
　　从马斯洛需求层次理论角度分析，人的需求从低到高依次为生理、安全、社交、尊重和自我实现这五个层次，只有在满足了较低层次需求的基础上，才会追求更高层次的需求。公安、环保、安全等执法解决的是整体人群的安全、生存等问题，属低层需求，其代表的群体统一，价值取向单一，不易引发矛盾，强力执法成为民心所向；而城管执法解决的是优势人群的“面子”问题与弱势人群的“肚子”问题，反映的是城市化进程中城市管理秩序与弱势群体生存法则的冲突，其代表的群体分散，价值取向多元，较易引发对立（见表2）。

表2 不同执法种类的对比分析

　　刚刚落幕的2011年博鳌亚洲论坛主题为包容性发展，该理念尊重多元需求，倡导发展机会均等下的社会正义，逐渐成为国际社会推崇的新准则。同样，在城管执法过程中，只有“面子”问题适当地包容“肚子”问题，才是社会和谐、人人平等的体现。柔性执法、以疏为主，在现有法律的运行边际上适当降低管理强度，寻求优势群体及弱势群体的利益平衡点，是保证全盘稳定的重要突破口。

参考文献
[1] 陈振明.公共管理学[M].北京：中国人民大学出版社，2005:77.
[2] 乔艳洁,曹婷,唐华.从公共政策角度探析邻避效应[J].郑州航空工业管理学院学报(社会科学版)，2007，26(1)：93-97.
[3] 黄舒慧.环卫作业服务市场化改革研究[J].环境卫生工程，2008，16(1)：31-34.
[4] 陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003:267.
[5] 莫童.公共经济学[M].北京：北京大学出版社，2008:201.
[6] 徐礼柱.对城市管理工作的悖论分析[J].城建监察,2007(5)：41-43.
[7] 风笑天.社会学研究方法[M].北京：中国人民大学出版社，2009:97.
[8] 邓镓佳,彭绪亚,伍翔等.社会评价在城市环卫公共设施建设项目中的应用[J].环境卫生工程，2007，15(4)：26-29.
[9] 胡近.组织行为学[M].上海：上海交通大学出版社，2007：89.
[10] 陈必鸣.生活垃圾卫生填埋场BOT项目的监管[J].环境卫生工程，2010，18(1)：32-33.
[11] 聂永有,吕顺辉.静脉产业中收运者的经济收益分析[J].商业现代化，2007(504)：218-219.
[12] 马中,蓝虹.贫困约束下对消费者征收环境税的绩效分析[J].复旦学报(社会科学版)，2005(2)：53-59.
　　

（作者:黄缪，上海市金山区绿化和市容管理局市容环境科科员；鲁桂根，上海市金山区绿化和市容管理局局长）
（本文配图/艾警春）