• 邢益民

    大家可能都会在美国的一些警匪片中经常见到这样一些镜头，当警察抓到疑犯后，一边忙着搜枪，戴手铐，一边对疑犯说：“你有权保持沉默，你所说的话有可能在审判中作为不利于你的证据；你有会见律师的权利，如果你请不起律师，政府可以免费为你提供一名律师。”这就是美国刑事诉讼中，著名的“米兰达忠告”。 
    “米兰达忠告” 原于1963年美国米兰达诉亚利桑那州法院案，当时23岁的米兰达因强奸案被亚利桑利州费利克斯城警察局逮捕。在警察局，米兰达供述犯有绑架和强奸行为，因此被判决有罪，但是当时警察在对被告进行讯问时，没有告知被告有权请辩护律师，也没有请辩护律师到场。宣判以后米兰达在经过多次上诉后，1966年6月13日，美国最高法院首席法官厄尔·沃伦宣布以5比4的票数推翻对米兰达的原判决，理由为：警察在审讯米兰达之前没有向其告知其应有的权利，也即宪法第五修正案赋予被讯问人的权利，其所获得的口供不得用作证据。由此引申出了美国刑事诉讼中的“米兰达忠告”。
    “米兰达忠告”实质上有6项内容：（1)被讯问人有保持沉默的权利，可以什么都不说或不回答任何问题；（2)倘若被讯问人放弃沉默权，那么被讯问人所叙述的一切都可在法庭上用作对被询问人不利的证据；（3)被讯问人有同律师谈话的权利，并且有权请律师在自己受讯时到场；（4)如果被讯问人愿意请律师但又无力聘请的话，那么警察应当在讯问前替被讯问人指定一名律师；（5)如果被讯问人当时愿意在没有律师在场的情况下回答问题，那么他仍有权在此后任何时刻停止回答问题，直至征求了其律师的意见；（6)被讯问人在已知自己享有上述权利的前提下，可以放弃自己的权利，弃权声明可以书面形式或用口头笔录形式做成，但必须有弃权人本人签名，才能生效。在美国这些都是当事人根据国家宪法所应具有基本权利，作为执法人员应当在执法之前明确告知当事人，否则将因为程序缺陷而导致执法无效。
　　对照我国现行的行政执法工作，特别是目前正在我国开展的城市管理综合执法工作，基本上都是重实体轻程序。目前我国在执法前对当事人的权利告知制度的缺失，往往会引发执法中一些严重问题的产生。笔者认为，在现行城市管理综合执法中应当建立类似“米兰达忠告”的执法事前权利告知制度，这样不仅能够有效保证当事人的合法权利，更为重要的是这种执法事前告知制度的建立是体现执法公正，保证执法程序合法，构建和谐城管的有效途径。
　　一、行政执法事前告知是法律赋予行政相对人的基本权利
　　《行政处罚法》第三十一条规定：行政机关在做出行政处罚决定之前，应当告知当事人做出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。《行政处罚法》作为我国行政执法的基本法律，其调整了我国现行的行政执法领域，所有的行政执法工作必须以其为准则。城市管理综合执法作为一种特殊的行政执法模式，其执法活动必然将受到《行政处罚法》的调整。因此，其在进行行政执法时必须在做出行政处罚决定前告知当事人应有的权利。
　　当今城市管理综合执法在处理一般程序行政案件时，对行政相对人的权利告知还相对完善。一般情况下执法人员会在记录笔录前对行政相对人进行权利告知，并记录在案。但是，笔者通过调研发现，执法人员在此种情况下对行政相对人的权利告知还是不够明确。有时执法人员仅仅告知行政相对人回避申请和签字确认的权利，对于行政相对人所应具有的其他权利不进行告知。特别是城市管理综合执法机关在进行简易程序当场处罚时，执法人员基本不对行政相对人宣告权利，仅仅在处罚决定书上写明行政相对人有申请行政复议和行政诉讼的权利，仅此而已。当然，执法人员执法现场没有能够向行政相对人告知权利有其客观原因，但是毕竟这种情况的发生事实上违反了法定程序的要求，从严格法律意义上来说这是一种行政违法的表现。
　　“米兰达忠告”是根据《美国宪法》第五和第六修正案赋予国民所应享有的权利进行了汇总和总结，最终确认了应当事前宣告的6项权利。我国《行政处罚法》规定行政机关要对行政相对人进行事前权利告知，那么行政相对人有哪些权利要告知呢？笔者对我国行政法体系中的各类法律进行研究后认为；行政执法中有以下几项权利必须向行政相对人进行宣告：
（1）、行政相对人有陈述权和申辩；（2）、行政相对人有申请回避权；（3）、行政相对人有申请听证权；（4）、行政相对人有权要求执法人员说明执法依据和理由；（5）、行政相对人有权要求执法人员开具合法法律文书；（6）、行政相对人有申诉权；（7）、行政相对人有申请行政复议和进行行政诉讼的权利。以上7项权利法是律赋予行政相对人的最为基本也是最为重要的权利，执法人在进行行政执法前应当对行政相对人进行明确告知。不论该行政执法行为是否最终会对行政相对人造成不利后果，执法人员都应当在进行执法前对行政相对人进行权利告知。
　　二、行政执法事前告知能够有效保证当事人的合法权利
　　由于我国地区经济发展的不平衡和国民法律意识的不完善，导致了许多公民还不十分了解我国的行政法律法规，更无从谈起明确知晓自己应有的合法权利。城市管理综合执法工作由于其执法领域的特殊性，决定了其执法对象的很大一部分是社会弱势群体。这些群体中的大部分人文化程度普遍较低，他们的法律意识非常薄弱，对于执法人员的执法活动由于缺少法律意识都经常会采用抗法的形式进行抗拒。对于这些群体来说，要求他们通过自己学习法律来明确知晓自己的合法权利基本是不可能的，既然他们对自己有哪些合法权利都不知道，那就更不用说让他们自己行使合法权利了。
　　如果城市管理综合执法中能够引入类似“米兰达忠告”的行政执法事前告知制度，就能够最大限度地让行政相对人明确自己所具有的合法权利。可能这种行政执法事前告知并不能让行政相对人完全明确其应有的权利，甚至这种事前告知可能会引起许多本不会出现的行政相对人滥用权利的情况，但是，从行政执法控权理论出发，这种事前告知的确能够最大限度地保证当事人的合法权利，避免行政执法机关违法执法情况的出现。我们不能因为行政相对人不懂法律、不知道自己的权利而怠于让其行使，这实际上是剥夺了其通过合法途径行使其合法权利的通道，这种情况的出现是当代行政法理论所绝对不允许的。
　　无论行政相对人是否知道自己应当具有哪些权利，作为行政执法机关都应当进行权利告知或者说是向其宣告权利。根据法理学和行政法学的基本原理，行政执法机关在进行执法前应当推论当事人不知道自己应有哪些权利可以行使，只有通过执法机关的权利告知或者说是宣告权利后，执法机关才能够认为当事人知晓了自己的权利。只有当事人知晓了自己的权利，才能行使这些属于自己的权利来维护其合法权益。因此，行政执法事前告知能够最大限度地有效保证当事人合法权利，避免执法机关的执法违法。
　　三、行政执法事前告知是执法程序的必然要求
　　虽然我国没有一部独立的《行政程序法》，但是我国的各种行政执法程序在多部实体法律法规中都有严格的规定。对于行政执法机关事前权利告知的程序规定在《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政诉讼法》中都有着明确的规定。
　　首先，《行政处罚法》第31条是对行政执法的程序性规定，如果执法机关违反该程序性规定，那么根据法律的规定执法机关的具体行政行为归为无效，行政处罚不能成立。但是，法律同时规定，当事人自动放弃权力的除外。此时就涉及到执法机关执法的事前权利告知问题，如果执法机关在做出行政处罚决定前没有对行政相对人进行权利告知，那么明显违反该条的程序性规定，行政处罚当然地不能成立，此时也不存在当事人自动放弃权利一说，因为当事人在这种情况下自然推论其不知道自己的权利，故不存在放弃权利的问题。
　　其次，《行政复议法》第28条和《行政诉讼法》第54条都明确规定：违反法定程序的具体行政行为将被撤销。执法机关的事前告知程序是法律规定的基本执法程序之一，执法机关在做出具体行政行为前必须完成这一执法程序。因此，一旦执法机关违反该程序，不对行政相对人进行告知或者告知不明确，将必然导致行政败诉。
　　最后，行政执法机关的事前告知程序也是其收集合法证据的必然要求。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中第30条明确规定：严重违反法定程序的证据不能作为具体行政行为的合法根据。因此，执法机关在收集证据前应当对行政相对人进行事前权利告知，并合法的收集证据。只有严格按照法定程序收集的证据才能作为定案的依据进行使用，这也是为什么在对行政相对人做笔录前执法人员要告知其有申请回避权等权利告知，如果执法人员在收集证据时不进行权利告知那么其收集的证据将归为无效。
　　正如美国司法程序中的“米兰达忠告”一样，如果执法人员没有对当事人进行必要的权利告知，根据我国的行政法律法规规定这将是一种违反程序的做法，因此不论从执法的“应然”角度出发还是从执法的“实然”角度出发都将造成执法的无效。
　　四、行政执法事前告知制度的构建
　　从著名的“米兰达忠告”中我们可以看到英美法系国家对于执法的程序性的重视，以及对当事人权利保护的重要。因此笔者认为，在我国构建社会主义和谐社会和构建法治国家的进程中，也应当重视对当事人的权利保护和完善行政执法的程序，特别是在城市管理综合执法中更应当完善行政执法事前告知制度。那么如何完善城市管理综合执法中的执法事前告知制度呢？笔者认为可以借鉴“米兰达忠告”的一些做法，在进行执法前先对执法相对人进行必要的权利告知，并且将这种制度以法律的形式固定下来。我们暂且将这种城市管理综合执法的事前告知称作“城管宣告”。那么“城管宣告”要在何时进行宣告，宣告的内容又将是什么呢？笔者认为行政相对人的权利有许多，我们不必在宣告权利时穷尽当事人的权利，我们可以借鉴“米兰达忠告”的做法，将最为有利于当事人的权利进行归纳和汇总，从而确定出几条最能保护当事人合法权益的权利进行宣告。笔者个人认为，“城管宣告”可以进行如下的宣告方式：“我是中华人民共和国行政执法人员，你有权对你（单位）的行为进行陈述和申辩，有权对执法人员提出回避申请，有权要求执法人员说明执法的依据和理由，有权要求执法人员开具合法的法律文书，如果你对执法人员的处罚不服你有权申诉，同时你也有权申请行政复议和提起行政诉讼，现在请你配合执法。”以上宣告内容笔者认为是最为有利于保护当事人合法权益的权利宣告，同时也是最能避免行政执法机关违法行政的权利宣告。如果当事人能够明确自己的这些权利，那么其就能够最大限度地保护自己的合法权益。那么何时进行这种权利宣告最为合适呢？笔者认为，既然这种“城管宣告”作为行政执法事前告知就应当在进行执法前向行政相对人进行宣告。具体来说，当执法人员要对行政相对人进行执法活动之前就应当对行政相对人进行宣告，只有执法人员宣告完毕后才能对当事人进行行政执法活动。不论执法人员所将进行的执法活动是否会对当事人产生不利后果，换而言之即使执法人员的执法活动实际上不会对当事人造成不利后果，执法人员在进行执法前都应当对当事人进行“城管宣告”。
　　综上所述，笔者认为“城管宣告”这种行政执法事前告知制度有必要成为我国城市管理综合执法中的一个程序性条款，由国家有关机关通过规范性文件的形式进行确立。鉴于目前该制度仍处于理论探讨阶段，我们可以有选择地在一些有条件的地区或城市先行试点，以逐步完善符合中国国情，又能与国际行政执法理论相接轨的行政执法事前告知制度，待该制度完善到一定程度后，正式纳入我国行政执法的法律规范。
　　（作者：上海法学会会员、法学学士、在职法学硕士研究生）